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【南海与中美对抗】
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【编者按】
本文是美国政治学家施道安发表于《政治学季刊》的文章。文章基于地缘政治视角的分析,解释中美两国在南海不断发酵的紧张态势。在研究大国对抗的地缘政治的基础上,强调这些对抗基本都包含了重要的海上维度。文章还审视了中美两国的地缘战略,探讨了有关中美对抗分析的启示以及南海引爆点的未来走向。本文深度反映了美方观点,可使我国学界更好地了解美国当前在南海问题上的看法和主张。本刊发表时略作删节,特别是删除了部分注释,请有兴趣的读者阅读原文。本文仅代表作者个人的观点,不反映本刊立场。

南海与中美对抗 

  南海是不是中美对抗的关键引爆点(flash point)?这种说法是否实际上只是危言耸听?本文基于地缘政治视角的分析,认为南海的确是中美对抗中的重要引爆点。这里的“对抗”(rivalry),指的是两个国家因陷入“长期的敌对”和竞争而形成的敌对关系,具体表现为“多元化争议、持续的(政策)分歧,并存在使用武力的威胁”。尽管美国和中国并不是敌对者,北京和华盛顿之间在许多重要层面都有合作表现,但是根据上述定义,中美对抗确实存在。“引爆点”是指“最接近于……敌对者状态”的一种“长期存在的政治争议”,并且“可能会令更多的外部大国介入(从而)提高了发生更广泛战争的可能性”。虽然有学者认为“南海不是引爆点”,但本文认为,在21世纪的第二个十年内,这片水域的确已经达到了成为引爆点的条件。尽管可能不同于朝鲜半岛、台湾海峡或是克什米尔这样的引爆点,但南海无论如何都是已 经成了一个关键的热点区域。
   到目前为止,东南亚的这一引爆点已经在低水平的燃动中闷烧了数十年,时不时会出现对抗的火花,有时甚至会升级为武装对抗的烈火。2014年3月,中国和菲律宾在仁爱礁的对峙,可谓“近年来最危险的一次南海危机”。在巴拉望岛以西约160公里的浅滩上,中国海警船多次阻止试图将补给品投放到菲律宾哨站的菲方补给船。最严重的事件发生在3月下旬,当时一艘大型的中国海警快艇危险地逼近一艘菲律宾船只,而中国、菲律宾和美国的军机都在附近低空飞行。由于中方的做法和美菲“愿意承担风险的行为”,该事件很容易升级为中美之间的军事冲突。据一位美国的分析人士称:“(美国)所面临的首要挑战……是应对海上事件升级成为重大冲突的风险。”
  本文首先阐明了为什么地缘政治分析能够更好地解释中美两国在南海不断发酵的紧张态势。其次,本文研究了大国对抗的地缘政治,并强调这些对抗基本都包含了重要的海上维度。再次,本文审视了中美两国的地缘战略。最后,本文探讨了有关中美对抗分析的启示以及南海引爆点的未来走向。

一、地缘政治与南海

  为什么南海会成为中美关系中如此具有争议性的问题?首先,中国在南海水域的利益关切逐渐加强,中国的经济影响力和军事实力也在不断提升。随着这些硬实力资源的增加,中国得以从同美国和其他国家的同等地位来推进它在这一地区的主张。因此,近些年来中国在南海以及其他地区都变得越来越强势。不过,很少有学者预见到,南海会成为中美对抗的焦点所在。这是因为,从表面看来,南海之于中国的重要程度应不及台湾海峡或朝鲜半岛。
中国长期以来倾向于用低调、渐进的方式来处理南海问题,通过与东南亚国家一起“试水”来推进自己在这一水域的领土主张。这种方式让南海其他声索国和美国在过去的十几年里消除了戒备。然而,中国也采取了一种追求“灰色地带”活动的策略,寻求通过建造码头、飞机跑道以及人工岛礁等来改变陆地现状———或者更为准确地说是改变海上现状。与此同时,中国也加紧了对于其他国家渔船和海事执法船只的阻止和威慑。至少从2013年开始,中国在南海地区投入的时间、精力、资源和威望都在不断增加。
  其次,在美国看来,南海是其在亚太地区维护海上利益的重要水域,也是美国实践其对于更广泛国际法原则承诺的重要象征。因此,从实际角度来看,美国要设法阻止中国进行单边占礁、建造人工岛屿、声索主权、获取控制权以及(或是)控制在美国看来属于公海的大片海域。此外,从原则层面看来,美国致力于在世界范围内维护海洋自由与航行自由,并坚持以和平方式解决海洋领土纠纷。如此一来,尽管美国在改变中国行为方面似乎并没有起到太大的作用,但美国在南海问题上一贯的立场和态度是较为坚定和强硬的。
  如果从地缘政治的视角分析,把地理位置对于国际政治的影响考虑进去,那么对于问题的解读也许会更为透彻。在均势的计算和国家利益的评估当中,敌对者与同盟在地理位置上的接近,以及具有极其重要战略意义的陆上要地和海洋地物的位置,包括无人居住的岩礁和滩沙,都不应该被忽略。在地缘政治的语境中,沿海地区在地缘战略上的重要性格外突出———这也就是尼古拉斯·斯皮克曼(Nicholas Spykman)提出的“边缘地带”。国际海运贸易的重要性更加强调了这些沿海区域的中心地位:世界上90%的贸易要通过船运进行,而其中将近一半的贸易需要穿越或是到达南海沿岸地区。正因如此,有分析将这片水域称为“世界贸易的支点与冲突的熔炉”。这也进一步解释了中美两国为何要将南海置于海上地缘政治对抗的中心地位。

二、中美地缘政治竞争

  1953年以后,中美两国之间就未曾在战争中兵戎相见,并且自1972年以来,两国间的经济往来、外交接触以及军事和民间交流迅速扩大,两国总体上保持着真诚、合作的双边关系。然而,两国间也存在诸多争议,外交上也存在重大分歧,特别是冷战结束后,这种分歧尤为突出。苏联解体后,中美之间爆发了一系列政治和军事上的危机,双方都在不断迫近使用武力的底线。但是,中美在很多问题上依然保持合作,双方一直保持着诚恳的协作关系。然而,中美双边关系当中依然充斥着互疑和敌意,中美都把对方视为竞争者或对手。
地缘因素加剧了中美的亚太竞争。这已经是老生常谈,但依旧需要进一步澄清。陆伯彬(Robert Ross)曾指出,中国主要是一个陆地大国,而美国总体上是一个海洋大国。因此,他认为中美之间的对抗相较于美苏的地缘政治竞争会更加稳定,因为后者包含了陆地和海洋两个部分,他进而强调“和平地理学”将占据上风。陆伯彬认为:“冷战后的两极区域格局中,中国影响东亚的大陆部分,美国则主导东亚的海洋部分。”他指出,进入21世纪以后,“中国支配着东南亚大陆”,而“美国海军则支配着东南亚海洋”。实际上,21世纪前20年里,中美在西太平洋的竞争大大增强,南海成为重要的引爆点。中美间已逐渐显现出了地缘矛盾,而这与中国正在成长为一个海洋大国的现实息息相关。的确,正如陆伯彬所说:“中国只有通过挑战美国的海上霸权,才可能使稳定的‘两极格局’瓦解。”中国在习近平主席的领导下,越来越重视其海上能力的发展。冷战后美国的全球霸权地位受到了来自中国的挑战,这也因此加剧了中美对抗。特别是中国正在对美国提出的“控制全球公域”表示质疑,这在南海问题上以一种极为高调的方式展现出来。
  那么,为什么南海这一引爆点会令包括地缘战略学拥戴者在内的很多人感到意外呢?首先,人们对于哈尔福德·麦金德爵士提出的陆权论存在着一种固有偏好。例如,兹比格涅夫·布热津斯基就强调欧亚大陆以及中亚和高加索地区的地缘战略重要性———这是基于麦德金提出的“心脏地带”理论。当然,冷战也有海洋的维度,但冷战总体上是全球范围的,而且在地理上较为分散,最明显的敌对冲突主要发生在中欧平原上。此外,此前包括第一次世界大战和第二次世界大战在内的“热战”中,最为激烈的战斗主要是欧洲的大陆战役和地面战役。事实证明,美国很难摆脱冷战思维的桎梏。数十年来,五角大楼一直在努力理解新的世界版图,在这张版图中苏联已然缺席,且欧洲大陆也不再有爆发大规模陆战可能性。当然,美国在后冷战时期依然忙于维持陆权的行动,但战场并不在欧洲。回想起来,美国向诸如阿富汗和伊拉克等派军的做法实际上并不尽如人意,不仅付出了沉重的鲜血和财富的代价,而且还缺乏有序的退出策略。
与此同时,中国正着眼于军队和准军事部队的现代化建设,尤其是海军和海上力量的建设。当然,美国也并未忽视自身的海军力量的发展,但是中国解放军在各方面能力的提升突飞猛进,并且正在快速向美军看齐。五角大楼引入的新词汇———反介入/区域拒止,便是美国意识到西太平洋新战略现实的证明。A2/AD尤指中国不断强大的军事实力有可能成为美国军队进入太平洋和在太平洋行动的阻力。此外,最近五角大楼开始提出,有必要寻求用“第三次抵消战略”,以应对来自美国越来越强大的潜在对手所带来的令人却步的挑战。与早期的“抵消”类似,“第三次抵消战略”的重点是,利用美国的技术优势,以抵消一些国家尤其是中国的日益强大的常规军事能力。然而,与20世纪50年代和70年代“抵消”的不同之处在于,如今美国所面对的不再是单一的对手,而且问题的解决方式也不再倚重核武器。中国无疑是美国主要担忧的对象,但并不是美国所面临的唯一挑战。“第三次抵消战略”所强调的是在海域和空域的技术进步,重点反制防区外精确制导武器。
   战略思想家罗伯特·卡普兰以一系列有关地缘政治、印度洋以及最近的有关南海的书籍,引起了人们对海洋领域的持续关注。卡普兰似乎是斯皮克曼的忠实信徒,斯皮克曼与麦金德不同,他强调地缘政治中“边缘地带”以及世界海洋系统的重要性。尽管全球化并不是新现象,但这一影响深远的进程已经加快了其前进的速度,并加紧扩大了其发展的范围。此外,尽管长期以来海洋在全球化进程中发挥了关键作用———其中也包括如哥伦布和达伽马等先锋航海家的探索发现,但只有在如今横贯世界各海上航线的船舶吨位数量扩大后,海洋的价值才不断上升。这便凸显了南海的重要性,因为南海是世界上最繁忙、航线交错的十字路口。
南海成为引爆点令人感到意外的第二个原因是,从地理位置上看,这片水域似乎距离各大国较远。简言之,南海相对于公认的地缘政治中心而言似乎处于次要位置。但经常被忽略的一个事实是,武器技术的进步已经极大地缩短了空间距离,如弹道导弹和巡航导弹在射程和精度方面都已大大提升。此外,南海似乎也并未卷入大国之间的领土主张争议。如果我们看一下世界主要大国及其全副武装的潜在对手的地理位置,那么就会发现,在亚太地区,东北亚也许是一个重要的引爆点。朝鲜半岛的局势依然紧张,两个全副武装的敌手之间仅隔着一个“非军事区”。而且,朝鲜的核武库在扩大,其运载系统也已大为增强。让局面更为复杂的是,一方面,美国作为韩国的盟友,在朝鲜半岛拥有大规模军事部署,并且可能会进一步扩大规模;另一方面,中国作为朝鲜的盟友,朝鲜半岛局势变化与之关系重大。这些因素都导致了半岛局势的不稳定性。除此之外,中日关系也持续紧张,尤其是在钓鱼岛的问题上。另一个爆发点是台湾海峡。正如朝鲜半岛一样,台湾问题也属于内战未解决的问题,不过近些年来其紧张程度远不及前者。
南海成为引爆点令人感到意外的第三个原因是,这片水域似乎并不是中美对抗中的高风险问题。   事实上,南海紧张局势的升级似乎是突然出现的。根据布热津斯基的说法,这片水域只给中国和东南亚声索国之间带来了冲突的风险,他并不认为中美两国会在南海问题上展开对决。陆伯彬也在1999年的著作中指出,与朝鲜半岛和台湾海峡相比,这片水域是“最不重要”的引爆点。
由于一系列事件的共同作用,21世纪头十年末似乎成为这片水域地位的转折点。2008年的国际金融危机对美国打击巨大,但对中国的影响相对较小。2009年1月,美国新上任的巴拉克·奥巴马政府起初似乎专注于处理经济危机带来的负面影响,对亚洲的承诺有所减弱,并且更愿意照顾中国的利益;3月,当中国军舰在南海跟踪美国海军监测船“无瑕”号,以探测美国意图时,华盛顿方面似乎并未做出强势回应;5月,中国向联合国提交了支持其在该水域扩大主张的文件;11月,在中美峰会期间,奥巴马政府同意发表联合声明,声明中指出,中美两国都应尊重对方的“核心利益”;12月,在丹麦哥本哈根举行的全球气候变化高峰会上,中国似乎是有意破坏美国的倡议,令奥巴马总统难堪。
  到了2010年中,华盛顿方面认为,北京在南海和其他地区的强势态度,迫使美国不得不做出更加强硬的回应。中国将奥巴马政府更加强势的行为,视为中美关系急转直下的拐点,并愤怒地予以回应。一场中美外交上的对峙发生在7月于越南河内举行的东盟地区论坛部长级会议上,时任美国国务卿的希拉里·克林顿明确阐述了美国的南海政策,并含蓄地批评了中国的行为。中国外长杨洁篪对此予以激烈回应,并试图威慑东南亚小国。

三、南海缘何重要?

  中美是地缘政治对手。在中美双边关系当中,既有合作的成分,也有竞争的成分——这在国家间关系中已司空见惯——但中美之间的确面临爆发意外战争的风险。当学者们回溯不同历史时期的大规模战争时就会发现,令人印象最为深刻的大多是爆发于敌对双方之间的地面战役。尽管陆战看似最为重要,但其中的海洋因素却往往会被忽略。拿破仑战争当中最为著名的无疑是滑铁卢战役(1815),而还有一场同样重要的特拉法尔加海战(1805)就发生在临近大西洋和地中海之间的直布罗陀海峡。再例如,第一次世界大战中最激烈的战役可能要属索姆河战役(1916),而二战中最为惨烈的陆战也许要算斯大林格勒战役(1942—1943),这些战役中都包含了重要的海战:索姆河战役中有日德兰海战(1916),斯大林格勒战役中则包括长期的大西洋之战(1939—1945)和更为短促的太平洋中途岛海战(1942)。
  的确,世界历史中很多史诗级的对抗,都包含重要的海上维度。其中,最为著名的是由诸如保罗·肯尼迪等历史学家所记载的英德对抗,这最终升级为第一次世界大战。此外,值得注意的是,在每一次的对抗和战争中,某个特定水域总是成为冲突的焦点或根源。
(一)21世纪的海上对抗与南海
21世纪下半叶,南海便逐渐成为中美对抗的焦点。还有其他重叠的对抗使得该水域的重要性进一步提升:中国现在同印度、日本、中国台湾以及一些东南亚声索国之间都存在着不同程度的对抗(如表1所示)。尽管南海相较于印度洋处于次要地位,对于印度而言,南海依然非常重要,并且被视作能够使中印紧张关系不断升级的触发点。对日本而言,南海的重要性更加凸显,但依然不及与中国在东海的对抗。台北和北京之间的对抗也不仅仅局限于台湾海峡,还同时蔓延到了南海。这些对抗的累积效应表明,南海可能是“世界上最具争议的海域”。
(二)中国的地缘战略目标
那么,南海为何会成为中美矛盾的焦点呢?答案是显而易见的:因为中国非常重视南海。但中国为什么如此重视南海呢?中国有诸多的陆上边界纠纷,但都通过和平谈判解决了,而海上争议,尤其是在南海地区,却随着时间的增长而不断加剧。此外,美国近年来对南海的重视程度也在不断增加。最引人注目的是,中国已经成为了亚太地区主要的海洋大国(尽管中国的确还有成为世界海洋大国的愿望),而美国也不得不注意到这一点。
再则,南海问题已经上升为重大国家利益的问题,成了原则性问题,并且成了关系到中国共产党在国内执政合法性的核心问题。对北京而言,这片水域已经成为中国不容争辩的历史性海域,成为领土完整和国家统一原则相结合的体现,并且成了其最重要的竞争对手公然干涉中国内政的着地点。简而言之,在中国领导人看来,南海已成为北京与华盛顿地缘战略对抗的主要引爆点和根本争议所在。因此,在中国共产党领导人的意识里,南海问题不存在任何妥协的余地。据报道,2017年5月,习近平主席对到访的菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特也转达了同样的信息。
1978年改革开放后,随着中国接受外国投资并扩大国际贸易,中国政府开始越来越重视海洋问题。80年代初,已故海军上将刘华清(1916—2011)提出了一个宏大的海军战略愿景,即中国海上力量将呈阶段性增长,中国海军将逐步延伸至太平洋。第一阶段的目标是,到2000年,中国海军在近海(南海、东海和黄海)作战区域延伸至所谓的“第一岛链”———千岛群岛、日本、琉球群岛、中国台湾、菲律宾、婆罗洲、大纳土纳岛。中国海军将其职责范围从中国的沿海水域扩展到包括“近岸”和“近海”在内的区域。第二阶段的目标是,到2020年,中国海军能够将其作战范围扩大到所谓的“第二岛链”———小笠原群岛、马里亚纳群岛以及加罗林群岛。第三阶段的目标是,到2050年,中国成为全球性海洋大国,达到与美国海军相当的实力。实际上,到目前为止,中国海军的活动与其在力量投射方面所做的努力与这一时间表是颇为一致的。
此外,许多解放军战略家接受了美国海军战略家阿尔弗雷德·塞耶·马汉的论著。马汉强调了海权对于国家的重要性,尤其是如中国海军思想家们所观察到的,一个国家海军的扩张与该国的经济发展和海上贸易增长之间存在重要联系。海南岛已经成为中国的海上战略枢纽。解放军在海南岛南部的玉林建造了一个现代化的海军基地,允许潜艇在不暴露于水面的情况下进入并避免被卫星监测到。这些水下平台可能包括弹道导弹战略核潜艇,这在中国陆基核导弹与海基核导弹相结合的发展过程中正起到愈发重要的作用。解放军可能会将南海视为“战略导弹核潜艇堡垒”———在这片相对安全的水域,和平时期可以安全地部署弹道导弹,战时则可由此进行发射。
  然而,对于北京而言,为什么南海会成为海上关键引爆点?曾经作为引爆点的台湾又发生了什么?有三种趋势与此紧密相关:首先,中国已经从20世纪中期的一个纯粹的陆上大国发展成为21世纪初的海上大国。其次,中国的经济中心已经从东北向南转移至东部沿海地区,从天津至上海至福州,再向南直至香港、广州、海口、三亚。此外,随着2008年被广泛认为是支持统一的台湾国民党主席马英九当选台湾地区领导人后,台湾海峡就变得相对平静下来。2008年至2016年,在马英九担任台湾领导人期间,北京与台北的关系得到了显著改善。
在中华人民共和国成立后的前40年里,其所面临的引爆点完全是来自陆上的。20世纪50年代初,中国主要的引爆点是朝鲜半岛(台湾海峡是次热点)。在60年代、70年代和80年代,中国最主要的引爆点是与苏联接壤的广阔陆地边界,其次是与越南接壤的南部陆地边界。然而,到了90年代中期,中国最突出的引爆点转向了海上:台湾海峡是主要热点,而东海则是次热点。这一转变是伴随中国与邻国解决了大部分陆地边界争端后产生的,但其中印度是个例外。冷战后的紧张局势在台湾海峡达到顶峰,特别是1995—1996年的台海危机。进入21世纪后的头十年,朝鲜半岛和台湾依然是紧张局势的焦点。
  然而,到了2010年,南海便取代台湾海峡成为中国最紧张的海上引爆点。这种变化似与中国经济重心的南移不谋而合。其中一个重要的因素,是中国与东南亚、欧洲乃至中东日益增长的海上贸易。但不容忽视的是,中国与东南亚的陆上经济往来也日渐加强,云南省及其省会昆明已经成这一区域主要的公路、铁路和飞机航线的终点站。此外,美国同中国在台湾问题上的紧张关系有所缓和,转而将目光投向了南海。于是,这片水域成了中美双方互疑和对抗的焦点,因为它将两个大国在地缘政治背景下的对抗进一步具体化,明确了双方的区域争议以及更为广泛和抽象的原则之争。
  朝鲜半岛的引爆点,既包括陆地层面也包括海洋层面。朝鲜半岛持续的不稳定令中国感到担忧,不仅因为中国与朝鲜有着共同的陆地边界,还因为这关系到中国与韩国以及日本大量的海上贸易。朝鲜的紧张局势不断升级,尤其是自2010年以来朝鲜的核导项目取得很大进展,中朝关系也因此而明显恶化。所以,南海也并非中国在21世纪前十年唯一紧张的亚太引爆点。中国在朝鲜问题上已经极力克制着自己的言行,但在南海问题上中国的态度却变得愈发自信和强硬。
中国领导人采用了一种以自身利益为出发点的地缘战略观。当他们从中南海的领导层向外张望时,他们往往会从四个同心圆的角度来审视其所面临的外部环境。他们最先看到的一环始于办公室窗外的街道,即中国的国内安全形势,包括中国政府控制或主张的所有国家边界内的领土。安全第二环指的是中国的周边地区,包括14个邻国,其中5个在过去75年里曾与中国交战。第三环涵盖了整个亚太地区。第四环也是最外一环,则延伸至其余的世界范围。在这一地缘战略构想中,南海的重要性尤为突出,因为它被认为是第一、第二、第三环的一部分,也是进入第四环的重要跳板。这不仅仅因为南海大部分水域都是中国所主张的领土、领海或专属经济区,而且因为南海是中国周边的关键组成部分,是中国近邻的一个重要的次系统,也是其通往世界其他地方的重要通道。因此,正如一位著名的中国学者所认为的那样,南海争议“涉及重大的政治、安全和经济利益”。
  中国是否将南海定义为“核心利益”,一直存在着不确定性。近年来,北京开始用这个词来形容一系列高度优先的国家安全问题,尤其是如台湾、西藏和新疆等敏感的领土问题。一些人断言,中国已经将南海列为自己的“核心利益”。尽管据称一些中方官员在与美方官员的闭门会议中使用了这个词,但该词尚未在中国官方文件或公开声明中出现。为什么呢?虽然南海问题无疑是中国政府最为关切的问题之一,但中国领导人似乎认为正式宣布这一决定并不能带来任何实际利益。这样做可能会进一步加剧同其他南海声索国以及美国之间的紧张关系,因为这样做只会强化中国在南海主权声索的立场,即不容商量、不可妥协。此外,几乎可以肯定的是,这么做必然会增加这片水域在中国老百姓心中的分量,从而给中国的领导层带来更大的压力。
(三)中国对外的“大跃进”
  南海的重要性直到在最近的中国政策举措中才被格外凸显。2013年,习近平主席公开发出了声势浩大的“一带一路”倡议。他在两次高调的讲话中宣布了这一倡议:一次是在中亚,另一次是在东南亚。这一倡议有两个主要的组成部分:大陆部分和海洋部分。习近平主席提出,要建设陆上的“一带”,将中国与东南亚、南亚、中亚的公路、铁路和管道相连,并延伸至欧洲和中东。与此同时,还要建设一条“海上丝绸之路”,从中国出发,经由南海到达至印度洋并继续向外延伸。该倡议强调了两个区域的重要性:东南亚沿海和中东。前者是重要的海上航道,后者则正在成为连结陆上“一带”与海上“一路”的枢纽。这一大胆的倡议,似乎源于中国在21世纪初实施的西部大开发战略,该战略的目标是在中国西部内陆地区建设基础设施,以促进中国欠发达内陆地区的经济增长,因为这一区域的经济远远落后于繁荣而充满活力的沿海省份。
“一带一路”倡议的前身,实际上是北京大学教授王缉思在2012年所提出的“西进”概念。王缉思指出,中国需要实现地缘战略的“再平衡”,这需要进一步深化和加强与西部邻国的联系。然而,这并非是要号召中国的发展从东部沿海省份转向,而是呼吁中国采用一种更为平衡的国内外发展战略。当北京向东看时,它会发现自己已被美国在第一岛链和第二岛链的军事基地包围,强大的美国海军在近海地区同中国展开竞争,周围还有盟友的强力支持,尤其是日本和韩国。相比之下,向西看则揭示了更加广阔的地缘战略格局。虽然21世纪的头20年,美国在中亚地区有军事存在,但这一地区的均势并未向美国过多地倾斜。中国与中亚各国已经发展了良好的关系,该地区正日益进入中国的经济轨道。并且,美国已经开始从阿富汗撤军,而中国在阿富汗的影响力正在不断上升。
(四)中国的南海战略
  几十年来,中国在南海问题上的政策立场始终如一。中国长期以来依据其在该海域的历史性存在和活动,主张对这片水域中的几乎所有岛屿、暗礁和环礁等拥有主权。中华人民共和国的主张与台湾当局的领土主张是一致的。事实上,中华人民共和国正是从以前民国政府那里继承了著名的“九段线”。尽管中国政府试图用法律手段来强化在该水域的领土主张,但其主张的主要理由依然是基于历史的。正如一位中国的著名学者———来自南京大学中国南海研究协同创新中心的朱锋主任所说,中国的做法是基于“历史至上主义”的,而与之相对的美国的做法则基于“法律至上主义”。
  几十年来,中国的南海战略一直被各种各样的说法描述为“拖延的”、“缓慢而咄咄逼人的”或是“慢强度冲突”。中国采用了一种渐进的、长期的方式,以尽可能低调的姿态逐步提升其对于南海海洋地物的主张。至少从20世纪70年代以来,中国已经适时地占据了部分岛礁,有些是通过武力(例如1974年的西沙群岛和1998年的南沙群岛),有些是通过无异议占据(例如1995年的美济礁),还有些则是通过悄然建设防御设施、码头和机场跑道来进一步巩固业已占据的地形。在20世纪70—90年代的部分时间以及21世纪头十年的大部分时间里,中国非常成功地实施了这种“慢强度冲突”策略,避开了许多的关注、争议以及阻力。
然而,到了2010年,中国在南海的活动却越来越少遵循该策略,转而变得愈发高调和强势,因此东南亚各声索国也逐渐警惕起来,并随时准备做出反应。但是,由于严重失衡的力量对比,菲律宾和越南等声索国对于同中国直接对抗依然持谨慎态度,无论是单独对抗还是集体对抗。相反,它们更倾向于施压美国,令其在南海问题上公开挑战中国。因此,南海便成了中美关系当中的一个颇具争议的问题。在北京看来,华盛顿有关坚持航行自由原则的高谈阔论,实际上只是其介入南海事务的借口。根据一位中国学者的说法:“海洋争议已经成为影响东亚安全的一个日益严重的根源。”争议的原因各不相同,而且“第三方的参与使得问题更加复杂”。从中国的角度来看,“美国的高调介入”尤其值得关注。
  在中国国家主席习近平的领导下,中国对此的反应是进一步加强其在南海的活动。2013年12月以来,中国已经开始了大规模的陆域吹填工程———中国在南沙的八个岛礁当中,有七个已经扩大了面积,新增面积共计约12平方公里。此外,中国海军和海上执法船也积极推进中国的主张,强势进行了一系列活动,包括阻止、驱离和冲撞来自声索国的渔船和其他类型的船只。其中最引人注目的一次在2014年5月,中国数十艘渔船、海警船和七艘海军军舰在距离越南海岸190公里的“海洋石油981”钻井平台周围形成了同心保护圈。此次勘探工作提前公布了具体的开始和结束日期。此次高度协调的行动执行良好,尽管提前一个月结束,且此前越南还派了30艘船舰与中国船队对峙。这一事件清楚地展现了中方压倒性的实力。
(五)美国的地缘战略目标
为什么南海对美国很重要呢?作为全球的霸权国,美国对自身国家利益的定义也是全球性的。军事方面,美国最重要的利益是保卫其国土和盟友不受侵犯;政治方面,美国寻求在世界范围内推行民主并促进人权保护;经济方面,美国希望保护全球贸易和金融系统。冷战结束以来,美国的海军力量一直在世界上占主导地位。直到最近,美国的飞机和海军舰艇还能够在世界上几乎任何地方的空中和水域行动,且不用担心受到严重的挑战。因此,华盛顿既关心世界的每一个角落,又习惯于在国际水域和空域享有相当程度的行动自由。
  美国海军的许多军方人士都是马汉的追随者,这也不足为奇。他们坚信海权至高无上,对“制海权”的强调也反映出了马汉对于美国海军战略家们持久的影响力。在亚太地区,海洋尤为重要。2015年美国国防部发布了《亚太海洋安全战略报告》,其中主要内容就集中于南海。几十年来,美国与亚洲的贸易往来已经超过了其与欧洲的贸易往来。如今,大量的贸易航线要经过太平洋,美国也已经建立了一个自由贸易协定网络。随着东欧共产主义的崩溃和新兴民主国家的崛起,政治重心更多地转向了亚洲。观念之战的战场也转移到了亚洲,因为包括朝鲜和缅甸在内的亚洲国家已成为普遍违反人权的焦点。此外,20世纪90年代,泰国和印度尼西亚都在民主化进程中取得了巨大进步。近年来,缅甸也在民主化方面取得了显著进展,但泰国却有所倒退。在防务领域,美国寻求加强与盟国的联系,扩大与该地区其他民主国家(特别是印度)的安全关系,并将更多资源转移到亚太地区。
  奥巴马政府时期提出并被大肆宣传的“重返亚太”或“亚太再平衡”战略表明,美国有意将更多注意力放在亚太地区。有关“再平衡”战略最为清晰和详尽的表述,可参见这一概念关键架构师和实施者的最新著作。然而,特朗普政府自2017年1月执政以来,一直试图重新思考美国对该地区的政策。不过,在特朗普政府执政的第一年,其主要精力还是集中在朝鲜半岛上。2016年12月,特朗普作为候任总统时就曾在推特上公开批评过中国在南海的行为。美国国务卿雷克斯·蒂勒森曾在2017年1月的听证会上表示,他倾向于支持美国在南海问题上对中国做出严厉回应。美国国防部高级官员也曾用强硬措辞表示,将对中国在南海的行动做出回应。美国国防部长詹姆斯·马蒂斯在2017年6月于新加坡举办的香格里拉对话会上发表讲话,指责中国无视国际法和其他国家在南海的利益。美国太平洋司令部司令、海军上将哈里·哈里斯曾在2016年美国国会公开听证会上直言不讳地指出,中国在南海的行为是“带有挑衅性和扩张主义性质的”,坚称中国此举的目的是为了“建立沙土长城”,以期掌握对争议水域的控制权。
(六)海洋,而非海上运输通道
  对“咽喉点”和“海上运输通道”的高调关注,只会掩盖这样一个事实:这片水域的重要性绝不亚于狭窄的海峡和直线航道。迈克尔·韦斯利强调了海湾的重要性,并且重点聚焦于印太地区的三个海湾:阿拉伯海、孟加拉湾以及南海。大部分的炒作都围绕着所谓“马六甲困境”和华盛顿所谓的对“保护海上交通航道”的痴迷。尽管这些主张有一定的道理,但从更广泛的地缘战略角度来看,制海权更为重要,尤其是拥有控制水域的能力,至少是有能够拒绝或限制其他国家进入该水域的能力。有关中国战略家们关注两个岛链的探讨已有很多,但岛链仅仅是界标而已———它们本身并不是要被包围、占领或是加强防御的军事目标。北京的目标是拒绝域外大国的海空平台进入岛链内水域。因此,这些岛屿本身并非是需要防御的城墙,而是用来标记中国所期望拥有海洋领域边界的地形地物。简言之,中国试图冒更高的风险以制衡美国的水面舰艇、潜艇以及航空器在所谓的“近海”海域行动。
   同样,美国更关心的是其在西太平洋自由行动的能力,而并非是占领某个特定的岛屿或控制某个特定的海峡。美国国防部在亚太地区的首要公开目标是“维护海洋自由”,包括“令军舰和飞机能够使用该片海域和空域”。因此,五角大楼更关注的是如何应对中国解放军在近海内A2/AD能力的提升,而不是关注某个具体的群岛位置或沿海咽喉点。
(七)美国的南海战略
美国对待南海问题的策略可以被描述为原则上立场坚定,同时在实践中又相对灵活。当然,这一特征也适用于描述中国在许多问题上采用的策略。在这种情况下,美国坚持认为航行自由原则是不可侵犯的,保护全球公域更是重中之重。美国和其他自由民主国家所赞同的更高原则是“海洋自由”,这一原则载于《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)等重要文件当中。《公约》第87条规定:“公海对所有国家开放,不论其为沿海国或内陆国。”但是,在日常生活中,美国倾向于强调“海洋自由”的子集,即“航行自由”与“飞越自由”。美国一贯寻求对南海各声索国的主张持中立态度。但华盛顿也的确坚持遵守国际法。不过,美国时常被诟病也颇具讽刺意味的一点是,其尚未批准《公约》。从北京的角度来看,华盛顿似乎对中国抱有成见,且意图干涉一片远离美国地缘战略核心利益的海域。此外,在中国看来,美国海军在南海高调开展的航行自由行动,似乎也意在公开地侮辱中国。
  据美国官方表示,其海军在世界各地的国际水域进行航行自由行动是为了“表明美国不支持沿海国家的过度海洋主张”。此外,美国维护航行自由原则的长期计划,不仅包括“美国军队的行动”,也包括“美国外交官的磋商和交涉”。美国对《公约》的解读是,军舰可以在国际水域不受阻碍地航行,这也就意味着在一国领海12海里界限以外的任何地方都可以。相比之下,中国坚持认为,一个国家在其专属经济区内拥有附加权利,除非得到许可,否则有权拒绝他国军舰进入。
  还有一些美国在南海的行动不太为人所知。例如,与其他国家协作——包括声索国和非声索国在内——共同推进2016年7月由海牙常设仲裁法院宣布的裁决。这一裁决否定了中国在南海的主张和行动。常设仲裁法院裁定,中国对南海的全面主张“有违《公约》,且不具有法律效力”。美国和其他相关国家支持这项裁决,并呼吁所有国家遵守裁决。而与此同时,中国却谴责这项裁决,并坚称中国不承认这一裁决。目前尚不清楚常设仲裁法院的裁决是否会成为南海争议的一个里程碑和转折点,也不确定它是否正在成为国际法的期刊文献中一个极具吸引力但基本上无关紧要的注脚。

四、对上述问题的分析

  中美双方都希望至少能够管控南海问题,最理想的情况是说服对方让步,或者至少有所妥协。然而,一项地缘政治分析显示,这片水域的未来可能会起伏不定,而且紧张局势意外升级的可能性会比想象中大。
  美国和中国在南海展开地缘政治竞争的前景如何?一方面,双方都不太可能放弃自身在这片半闭海的立场;另一方面,双方都不希望双边关系过于紧张,更不用说直接的军事冲突。这种态势几乎肯定会导致南海局势持续而缓慢地升温。但除此之外,依然存在大国竞争不断加剧,甚至升级为国家间战争的现实可能性。至少有三个因素值得警惕:多个和重叠的国家间区域竞争的存在、稳定—不稳定悖论的出现,以及日益严重的安全困境。
第一,中美地缘政治对抗由于区域对抗的存在而变得更加复杂,这其中南海起到了主要或次要的作用(如表1所示)。中日之间和中印之间的对抗也涉及在这片水域的竞争。此外,多个东南亚国家之间以及这些国家与中国之间亦存在竞争,其中也包括美国的盟友和伙伴。包括美国条约盟友菲律宾和美国安全合作伙伴中国台湾在内的第三方,在南海问题上也许可以起到缓和矛盾的作用,但也可能会加剧紧张态势,并外溢至中美之间,使双边关系更加紧张。
第二,21世纪初,稳定—不稳定悖论的一种无关核领域的变体似乎在南海起到了一定作用,每一方都倾向于大胆表现其坚定的决心,且明显不受约束地展现强势的姿态,因为大家都认为冲突升级的可能性微乎其微。换句话说,由于北京和华盛顿似乎都意识到,中美之间全面爆发传统冲突将给两国经济造成难以估量的毁灭性影响,因而双方都认为对方诉诸战争是不合逻辑的,也因此是极不可能的。这一逻辑的结果是,双方都有胆量积极地表示它们对原则问题的承诺。不过,一些分析人士认为,中美之间爆发军事冲突的可能性并非微乎其微,而且其中包括所谓的“相互保证经济摧毁”。当然,稳定—不稳定悖论的典型案例是拥有核武器的两个超级大国———美国和苏联在冷战时期的对抗。
  稳定—不稳定悖论在中美之间或许更为尖锐,因为在这二者之间有一方或双方均持有危险的假定。首先,两国领导人对各自管控危机的能力都过于自信。许多美国人会以2001年通过和平谈判解决的EP-3危机为例,证明在涉及生命损失的类似事件中,也能够在危机不升级的情况下得到良好解决。但EP-3事件并不是一个可以用来得此结论的好案例,因为该事件在一些关键层面都有其特殊性:几乎没有时间方面的压力,而且王牌握在中国手里。当时北京和华盛顿并没有很强的紧迫感,而中国也完全掌握了主动权:受损的美国飞机紧急迫降在海南岛的解放军空军基地,因此被扣押的机组人员实际上成了人质。中国的一架战斗机与美国的一架体型更大的侦察机在距离海南约110公里的南海国际空域相撞,造成中国一名飞行员丧生,北京对此非常愤怒。尽管华盛顿方面急于让24名机组成员和侦察机返回美国,但他们并未身陷紧迫险境,所以华盛顿有能力保持耐心。由于时间充裕,且情势意外升级的可能性较小,北京可以坚持要求华盛顿发表公开道歉,而美国也完全可以坚决抵制中国的全面要求。撞机事件发生十天后,美国大使馆发布了一份措辞谨慎的道歉声明,中国第二天便释放了机组成员。三个月后,也就是2001年7月,经过进一步谈判,美国侦察机被拆解后由一架俄罗斯运输机送返美国。
  中国的分析家们承认,北京对2001年的撞机事件的处理方式并不完美,但中国领导人相信他们如今的危机管控能力较彼时已有显著提升,因为通过对相关领域广泛的研究和分析,已经产生了许多新程序和新机制,其中便包括了仿照美国国家安全委员会而成立的国家安全委员会,并且已于2014年召开了第一次正式会议。然而,这并不足以证明中国的危机管控能力已有显著提升。
此外,北京相信自身在事态升级方面的管控能力较强,也就是中国所谓的“战争控制”。简言之,中国的军方领导人似乎认为,他们有能力在战时以及和平时期管控事态升级,而这一观点也被一系列的“成功”对抗所印证,例如在2014年中越“981”钻井平台的争议中,北京就展现出了强大的军力,这一事件可以被认为是成功的,因为该事件并没有升级为武装冲突。的确,据一位中国官员所说,在同诸如菲律宾和越南等国家打交道时,“我们(中国)可以在予以对方一定教训的同时,避免双方走向战争”。
  与此同时,一些美国政策制定者和分析人士似乎坚定地认为,美国必须强硬地反击中国在南海的行动。一位著名的分析人士称:“我们(美国)不仅要有能力,而且要有意愿去承担风险。”他进一步指出,如果美国“不愿意去承担风险”,那么“中国就不会把美国当回事。”
第三,许多中国精英相信,中国善于以和平的方式处理海洋问题,并且充分理解当前的安全困境。的确,1979年以来,中国成功地避免了卷入重大的国际战争。许多中国人似乎认为,中国一直善于渐进式地推进自己的领土主张,而且基本上可以避免高风险的对抗或是武装冲突,因而没有理由不使这种状态维持下去。北京方面似乎并未意识到,过去的表现不一定预示着未来的成功。与前几十年不同的是,中国现在相较于其他国家,尤其是东南亚国家,实力要强大许多。在其他国家看来,至少从2010年以后,中国开始变得更加强势,并更具威胁性。因此,中国在南海的行动更多地被解读为不祥的和令人担忧的。但所有迹象都表明,中国政府并未认识到这一变化。正如近期《环球时报》的一篇报道援引解放军大校周波所说:“没有爆发海上大规模冲突的现实威胁……(因为)中国并未利用自己不断增强的军事实力挑起任何领土争端或冲突。”
第四,不论是美国还是中国都不善于理解和处理安全困境,尽管两国的决策者和学者都承认安全困境的存在且应该予以解决。2009年9月,时任美国副国务卿的詹姆斯·斯坦伯格(JamesB.Steinberg)在讲话中明确指出,安全困境是美中关系当中的核心问题。这是到目前为止就该问题最为突出的官方表述。美国领导人常常难以理解中国是如何看待美国的政策和行动的,但对于中国领导人而言,如何评估他国领导人对中国政策和活动的解读实际上更具挑战性。北京会发现将安全困境运用于具体情况尤其困难。因为在中国人的意识里,中国还停留在仍是个时常受到他国欺凌的弱国。简而言之,中国领导人不太容易接受这样的事实,那就是中国如今已经是一个强大的国家,而且有可能会被视为一个恃强凌弱的大国。


五、结论


   南海已经成为中美对抗的核心引爆点。南海对北京和华盛顿的重要性与日俱增,在21世纪初已成为“全球权力政治的主要节点”。中国对于东南亚和南海采用的是一种出于地缘战略的考量方式。地缘政治也强调了为什么亚太地区对于美国也极其重要。美国在其21世纪初的大战略中,也采用了地缘战略的考量方式,这也是奥巴马政府提出“重返亚太”或“亚太再平衡”战略的原因。尽管特朗普政府将采用何种政策尚不明确,但华盛顿很可能会对地缘政治现实做出回应,而且很可能会在南海问题上同北京硬碰硬。
   美国和中国是地缘政治的竞争对手,如同它们之前的许多大国竞争对手一样,北京和华盛顿正在海洋领域展开角逐。中国希望拥有一支“深海”海军,并逐步扩大其海上力量,从沿海水域向所谓的第一岛链、第二岛链乃至更远的地方延伸。华盛顿似乎决意要维护其在全球海洋领域的优势,以及在全球公域首席保护者的地位,而且似乎将南海视为这场斗争的中心舞台。北京渴望实现这些雄心的部分原因是,它将这片海域视为中国正当的势力范围,但其强度和决心是由与美国的地缘战略对抗驱动的。







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