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【方盛举、陈然:现代国家治理视角下的边疆:内涵、特征与地位】
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【编者按】
方盛举,男,云南曲靖人,云南大学教授,博士生导师,国家社科重大项目首席专家,研究方向为地方政府与边疆治理。
文献来源:云南师范大学学报(哲学社会科学版)2019年7月第4期

现代国家治理视角下的边疆:内涵、特征与地位
从我国长期积累下来的边疆研究成果来看,不同视角的边疆研究,往往呈现出差异较大的边疆观。本文从现代国家治理视角来研究和透视边疆及边疆问题。在现代国家建立之前,国家的疆域没有边境线的划分和限定,导致人们认知的边疆是一个范围无法明确的疆域范围,大致就是指远离国家的政治、经济、文化中心的广大周边地区。近现代以来,随着我国现代国家的建构与建设,以及领土主权意识的普及,我国与周边国家的划界逐步完成,此时的边疆内涵已经发生了深刻变化,就是指具有陆上边境线的省级行政区。我国目前有 9个省级行政区具有陆上边境线,分别与14个周边国家接壤,我们通常把这 9个具有陆上边境线的省级行政区称为边疆省区。我国的边疆就是指这9个边疆省区所涵盖的国土疆域范围。边疆具有独特的行政生态,这是决定着边疆治理在国家治理中具有特殊价值和特殊地位的基础和前提。

一、现代国家治理视角下的边疆内涵
进入21世纪以来,随着我国从大国向强国迈进的过程中,逐渐体悟到海洋疆域对国家发展的重要价值,此时真正地萌生出强烈的海洋边疆意识、观念和思想。但在21世纪之前的很长时间里,不管是官方、学术界,还是民间,指称“边疆”时,都是约定俗成的指陆地边疆。为了使我们研究指向性更加明晰,本文仅限于对陆地边疆的研究,而不延伸到海洋边疆。
对边疆概念的认知,在不同的历史时期,不同的语境下,其内涵是多元而复杂的。在古代王朝国家时期,国与国之间没有明确的边界划分,边疆往往指一个国家除核心区之外的,承认王朝政权的宗主地位,愿意接受王朝政权管辖和节制的地区。这时的边疆具有地理上距国家中心区较遥远,经济上发展较落后,政治上可控性较差,文化上异质性较大等特点。王朝国家时期的边疆没有明确的界限,且具有较大的流变性。当王朝国家的权力系统具有较大的能量和较强的管控能力时,意味着处于核心区外围的边疆区域就较远较广;相反,则意味着边疆区域较近较小。在王朝国家时期,提出边疆这一概念明显是出于军事防御的考虑,即确定一定区域的军事防卫的缓冲地带,以拱卫国家中心地带的安全和稳定。

近现代以来,随着现代国家的建构与建设,领土意识、主权意识等的觉醒和确立,以及交通、通讯等技术的快速发展,国家与国家之间的界限逐渐走向明晰化。这时对边疆这个概念的理解与王朝国家时期出现了很大的差异性,此时的边疆是指国家边界线内侧的一定范围内的行政区域,如周平教授提出:“边疆是中华民族生活家园内的一个特定区域,是主权国家领土中的一个边缘性部分,是邻近国家边界的区域。”至于邻近边界多大区域才能算是边疆呢?罗中枢教授进一步指出:“边疆是相对于国家主体而言并凭借主体的实践需要、认知水平、价值追求和能力提升的程度而被界定、把控和利用的,边疆的意义、价值和活力在很大程度上取决于国家主体认识、把控、利用的能力和条件,边疆总是在国家主体与客体的矛盾关系和互动过程中形成、呈现和变化。”就是说,边疆区域的范围是根据国家主体的治理需要来划定的。在当代中国,为了提高国家治理和地方治理的有效性、便利性,国家主体通常把边疆划定成为界线清晰、权责分明的行政区域。

边疆作为一个确定的行政区域,是以县域为单位还是以省域为单位来确立,据此又进一步可以把“边疆”分为狭义的边疆和广义的边疆。狭义的边疆是指与外国接壤的县级行政区域,也就是我们通常所说的边境县;广义的边疆是指具有与外国接壤的省级行政区域。从目前国家的政策法规、大众传媒等的使用频率来看,广义的边疆概念被认可度相对最高,而狭义的边疆概念仅仅只有少数学者在使用。国家的政策法规、大众传媒等往往约定俗成地把狭义边疆统称为“边境县”,典型的如国务院办公厅印发的《兴边富民行动“十三五规划”》中规定“本规划实施范围为我国陆地边境地区,包括内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9省区的140边境县(市、区、旗)和新疆生产建设兵团的58境团场(以下统称边境县)。”在该政策中,明确地把9具有边境线的省级行政区界定为边疆省区,而把具有边界线的县级行政区界定为边境县(旗、市、市辖区),把具有边境线的新疆生产建设兵团的团场称为边境团场。
在当代中国,由于经济全球化的加速发展和中国全方位对外开放战略格局的推进,传统的边疆观也在悄然发生变化,当然与时代发展相适应的边疆观目前尚未形成统一的认识,这就为我们大胆地探索和界定新的边疆范畴提供了宽松的氛围。根据当前国家治理的现实需要,我们认为边疆就是指我国领土范围内,国家权力管控效度不理想,治理难度较大,且存在较大管控风险和较多治理挑战的边缘性行政区域。“我们提出边疆概念,明确边疆内涵,界定边疆范围,发掘边疆问题,制定边疆政策,目的是为国家权力有效管控边疆和治理边疆提供认识前提和奠定理论基础。”

首先,边疆是一个边缘性地方行政区域。边缘性区域有两层含义,一是指远离国家经济中心、政治中心、文化中心的广大落后地区;二是指紧邻边境线一定范围内的我国领土地带。我国边疆不仅是一个边缘性区域,而且是一个边缘性地方行政区域。国家治理视角下的区域划分不是为了满足地理认知与研究的需要,而是为了方便国家对地方进行有效管控和治理的需要。毕竟,行政区域的明晰化、责任主体的明晰化、权责关系的明晰化,特别有利于区域治理效能的提高。我们把国家的地理空间划分为中心区域——边疆区域,目的也在于方便国家对边疆有效管控和治理的需要。边疆区域的范围要划分到何种程度最为合适,与国家的行政区划制度紧密相关,对于我国这样一个国土面积和人口都属于超大规模型的国家,实施区域范围、责任主体、权责关系等明晰化的分级管理是国家治理的必然选择。《宪法》规定我国行政区划分为省级行政区、地级行政区、县级行政区和乡级行政区四级,由此,我们把具有陆上边境线的省级行政区明确地规定为边疆,其治理的责任主体就是省级政府。越是靠近边境线的行政区,其边疆属性越强,如具有边境线的县级行政区和乡级行政区,其边疆属性最为强大。

其次,边疆是一个有较大管控风险的行政区域。从国家治理的角度把国家地理空间进行“中心——边疆”的划分,就是由于国家权力对边疆的管控相对于中心区而言具有更多的难度和挑战性,导致国家权力对这一区域的管控存在着局部的失效、失灵,甚至失败。国家的中心区(也称为核心区)政治关系和社会公共问题相对简单,国家权力的在场效应也非常强大,所以管控难度较小,失控风险也较小。相反,在国家边疆区政治关系复杂,不仅存在国内的民族关系、宗教关系,还涉及跨境民族关系、宗教关系、边民关系等;边疆区的国家安全挑战更为突出,社会公共问题也极其复杂,政治认同问题、文化认同问题、民族问题、宗教问题、贫困问题、跨境犯罪问题、跨境婚姻问题、“三非”问题等相互交织,治理难度很大。再加上国家权力中心与边疆之间的空间距离遥远,造成国家权力的在场效应相对较弱,一旦国家权力的管控能力出现瑕疵或者问题,边疆的局部失控或者整体失控就存在着较大的可能性。

如果从上述理论界定来理解我国边疆划分,我国边疆包括广西、云南、西藏、甘肃、新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁等9个省区。边疆面积577 万平方公里,约占我国国土面积的60% ,在边疆生活的常住人口2.8亿,约占全国总人口的21% 。我国边疆与周边14个国家毗邻。不管从我国经济可持续发展的大局来看,还是从国际地缘政治与国家安全格局的构建来看,我国边疆的战略地位越来越凸显。

二、现代国家治理视角下的边疆特征
全面而深刻地认识当代中国边疆的总体特征,是科学制定边疆治理政策,有效推进边疆治理实践的前提条件。当代中国边疆尽管与内地核心区存在着共性,但也有自己鲜明的区情特点和总体特征。
第一,我国边疆整体上处于全国市场体系的边缘地位。边疆地区的市场尽管是国家统一市场体系的有机构成部分,但由于边疆非公经济发展水平低,产品市场、要素市场、市场中介组织等发育程度低,市场体系法治化水平低,造成边疆省区的市场在整个国家市场体系中处于次要位置和边缘地位。国内经济学家王小鲁、樊纲等从2000直在研究国内各省区的市场化指数,最近一次发布的指数表明,我国9边疆省区的市场化指数绝大多数都在全国平均值以下,边疆省区的市场化水平都处在全国垫底的位置。全国分省市场化指数最高的省区依次为:浙江 9.78 ,上海9.77,江苏9.63,广东9.35。全国平均市场化指数为6.56 。而9 个边疆省区的市场化指数是:西藏0.62,新疆3.49,甘肃4.04,云南4.94,内蒙古5.10,黑龙江6.22,吉林6.42,广西6.51,辽宁7.00。边疆治理的有效性取决于对市场力量、社会力量、政府力量等3种力量的开发和使用水平。边疆省区市场化水平较低,意味着边疆省区对市场力量的开发使用不足,其必然制约边疆治理效能的提高。另外,边疆省区在国家市场体系中的边缘地位,导致边疆省区在全国市场,乃至全球市场整合和配置优质资源的吸引力相对不足,这进一步阻滞了边疆省区的发展。

第二,我国边疆在全国开放格局中总体上处于开放末端位置。对外开放是1979年以来中国特色社会主义最伟大的实践,也是推动当代中国快速发展的最强大的动力之一。“我国30多年来的发展成就得益于对外开放。”“实践告诉我们,要发展壮大,必须主动顺应经济全球化潮流,坚持对外开放,充分运用人类社会创造的先进科学技术成果和有益管理经验”。我国边疆要实现超常规、跨越式发展,提高对外开放的水平和质量是必然的选择。1979年以来,我国实行的是“渐进 - 梯度”开放策略,导致东部沿海地区对外开放水平高,而边疆省区对外开放水平较低。有学者以经济开放度、技术开放度、社会开放度等3个维度设计了一个测量区域对外开放水平的指标体系,以最新测量结果看,全国纳入测量的31个省级行政区中,排名前三位分别为:北京50.93,广东48.79,上海44.71。相比较来看,9个边疆省区的对外开放指数分别为:吉林21.44,辽宁18.63 ,黑龙江17.64,广西15.71 ,云南13.83,内蒙古11.08,新疆10.81,甘肃8.47,西藏8.22。边疆省区对外开放水平大都处在靠后的位置,也就是在全国对外开放的总体格局中,边疆处于开放末端的特征十分明显。尽管近几年来边疆各省区都提出要把自己从“开放末端”转变为“开放前沿”,但由于对开放发展的认识不足、力度不够、措施不力等,所谓“开放前沿”,并没有成为目前边疆的实然状态,而仅是一个努力的方向。我国边疆开放水平不高,使边疆经济社会发展的动能不足、活力不够,进而制约着边疆治理的有效性。

第三,我国边疆的交通运输网络在整个国家综合交通运输体系中处于末梢位置。一个地方综合交通运输体系的发展程度,对该地方的经济社会发展及其有效治理有着重大的影响。但凡处于国家综合交通运输体系枢纽位置的地区,大都是经济社会发达,且区域治理效能较高的地区。由于边疆与国家腹地中心区距离遥远,加上其地广人稀、长期以来基础设施投入不足等原因,造成边疆在国家综合交通运输体系中大都处于末梢位置。这里的“末梢”有两层含义:一是指在国家综合交通运输网络结构中,边疆处于网络结构的边缘地带,也就是说,很多公路和铁路到了边疆地区就成为断头路或者终点站,这种铁路和公路的综合运输效能比较低;二是指在国家综合交通运输体系中,边疆的交通运输网络密度较低。第一种情况是边疆在国家自然地理空间中的边缘区位造成的必然结果,要改变其“交通末梢”地位,而成为区域性交通枢纽,就必须把我国的交通运输网络与周边国家进行全面互联互通,即把边疆省区的断头路与国外道路连接起来,否则边疆省区永远不可能摆脱“交通末梢”的尴尬地位。第二种情况是我国边疆综合交通运输网络建设不足造成的,只要加大建设力度,边疆的“交通末梢”地位就会逐渐得以改善。我国边疆“交通末梢”地位,从以下数据可以体现出来:首先是公路密度比较。公路密度是指每百平方千米的国土面积上所拥有的通车公路里程,是衡量一个行政区域内交通基础设施发展程度的指标(单位:千米/百平方千米)。内地代表性省区的公路密度:江苏153.4,广东122,浙江117.88。边疆省区的公路密度:西藏7.3,新疆11.2,内蒙古12.8,甘肃31.5,黑龙江35.1 ,广西52.24,吉林55.5,云南61.5,辽宁51.3。边疆省区与内地之间在公路密度上的差距是相当显著的;其次,高速公路密度比较。高速公路密度指每百平方千米的国土面积上所拥有的建成高速公路里程,是衡量一个行政区域内交通基础设施发达程度的指标(单位:千米/百平方千米)。内地代表性省区的高速公路密度为:广东4.63,江苏4.56,浙江4.08。边疆省区的高速公路密度为:西藏0.05,新疆0.28,内蒙古0.60,甘肃0.85,黑龙江0.99,云南1.31,吉林1.66,广西2.23,辽宁2.89。边疆省区与内地之间差距同样明显;再次,铁路密度比较。铁路密度指每百平方千米的国土面积上所拥有的通车铁路里程,是衡量一个行政区域内交通基础设施发达程度的指标(单位:千米/百平方千米)。内地代表性省区的铁路密度为:江苏2.69,浙江2.55,广东2.22。边疆省区的铁路密度为:西藏0.08,新疆0.38,云南0.74,甘肃0.84,内蒙古1.02,黑龙江1.31,广西2.18,吉林2.72,辽宁3.97。除了辽宁和吉林外,其他边疆省区的铁路密度都比内地低很多。我国边疆的“交通末梢”地位,是其治理成本较高,而治理效能较低的重要原因,由此严重制约了边疆经济社会的发展。

第四,我国边疆在全国人才分布总体格局中处于人才洼地位置。边疆省区各类人才普遍稀缺,加上边疆省区人才成长的体制机制不活,人才成长的人文环境不佳,导致边疆省区人才流失严重。人才是推动经济社会发展的第一资源、第一要素、第一动力。一个地方要加快发展,必须善于培养人才、聚集人才和激励人才,成为人才培养的基地,人才聚集的高地,人才成长的福地。目前边疆省区与内地省区相比,既不是人才培养的基地,也不是人才成长的福地,更不是人才聚集的高地。绝大部分边疆省区优质教育资源的极度稀缺性决定了它无法成为人才培养的基地,另外几乎所有的边疆省区都缺乏促进人才聚集和成长的体制环境、人际环境和文化环境,这就造成了我国边疆人才密度小,人才资源从数量到质量都远不能满足边疆省区经济社会发展的需要。人才密度,就是一个行政区域内的人才资源总量与该区域内常住人口总量之比,这是衡量某个区域人才聚集程度和区域竞争力大小的重要指标。我们比较一下内地发达省市与边疆省区的人才密度,就可以看出边疆省区的人才聚集程度和发展竞争力。首先看内地发达省市的人才密度,即每万人常住人口中人才资源的数量(单位:名/万人):北京3300,上海2700,广东2100。边疆9省区的人才密度是:广西727,云南1041,西藏1432,新疆1436,甘肃944,内蒙古1186,黑龙江1425,吉林829,辽宁1648。数据表明,边疆9省区人才密度明显低于“北上广”等发达省市,这就说明边疆省区人才聚集度不高,进一步发展缺乏坚实的人才支撑。没有足够数量和质量的人才做保障,边疆的发展后劲仍然令人担忧。

第五,我国边疆社会发育程度较低,社会组织在边疆治理中发挥的作用非常有限。衡量一个地区社会发育程度高低的重要指标是社会组织数量、规模,以及其获取社会资源提供公共服务的能力。社会组织是指在政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调、公证、监督等作用的非政府、非营利性的组织。社会组织作为非营利性、公益性和自治性的民间组织,是社会公共服务的重要提供者和社会公共利益的重要实现者和维护者,它与政府组织、企业组织共同构成现代国家治理的三大组织力量。改革开放以来,我国社会组织发展较快,整体实力不断增强。截至2018年底,全国在民政部门登记注册的社会组织有816306个,它们对推进国家治理体系与治理能力现代化发挥了重要作用。但是,社会组织在参与国家治理方面却存在着明显的区域差距。我国边疆省区由于受到经济发展水平、市场发育程度等制约,社会组织发展较缓慢,不仅体现在数量少、规模小,而且体现在整合社会资源,提供公共服务的能力低。本文引入“社会组织密度”这个指标来衡量社会发育的程度。所谓社会组织密度,是指某个区域内在民政部门登记注册的社会组织总数与该区域内的常住人口总数之比。首先看内地发达省区的社会组织密度,截至 2018年底,浙江为9.63,江苏11.7,广东6.1,福建7.46。而边疆省区的社会组织密度是:广西5.45,云南4.89,西藏1.88,新疆3.39,甘肃10.15,内蒙古6.38,黑龙江4.88,吉林4.79,辽宁5.4。除了甘肃省外,其他边疆省区都较内地发达省区低很多。社会组织密度尽管不可能全面系统地反映出某个地区的社会发育水平,但可以在一定程度上直观地体现出某个地区的社会发育程度。边疆省区社会发育程度低,造成边疆治理的责任大都由政府来承担,不仅治理成本较高,而且治理效果也是很有限。

第六,我国边疆存在文化异质多元的特征。边疆民族文化、地域文化等形态多样、绚丽多彩,但文化差异却较大。边疆是我国绝大多数少数民族的主要聚居地,每个少数民族本质上都是历史文化共同体,在长期的历史进程中都形成了自己独特的文化体系。对不同民族的文化体系进行比较,就会发现,它们之间不仅在语言文字方面存在较大差异,而且在宗教信仰、风俗习惯、思维方式等方面也存在较大差异。我国边疆的自然地理环境千差万别,导致居住在不同自然地理环境下的人们在应对自然的挑战中形成了千差万别的地域文化。在边疆,某个民族的文化是典型的地域文化,但地域文化不一定是某个民族的文化,它可能是某个地区杂居在一起的多个民族共同创造出来的。在一个民族内部,由于客观地存在着不同的支系,各支系在长期的生产和生活实践中又会创造出属于本支系的独特文化。我国边疆民族文化和地域文化的异质多元性,对国家发展既有积极作用,也有消极影响。积极作用表现在不同文化通过互学互鉴,不仅有利于不同文化的发展进步,而且还有利于为中华文化的发展注入持续的动力和活力,促进中华文化的融汇和繁荣;消极影响是坚守不同文化的人们在交往中不可避免会产生文化隔阂和文化矛盾,甚至在处置不当时会演化成为文化冲突。所以我国边疆的文化治理必须以促进多元文化的交流交融、互学互鉴,同时防范和化解多元文化矛盾和冲突。

第七,我国边疆所处的地缘环境敏感复杂。与边疆毗邻的周边国家,地缘政治环境恶劣,是西方大国拉拢或者打压的对象,这对我国国家安全和边疆巩固形成很大威胁。与我国毗邻的俄罗斯、朝鲜历来是西方大国打压的对象,而其他周边国家则大都是其拉拢的对象。拉拢的目的就是把这些国家变为遏制中国的棋子,把这些国家变为颠覆、渗透、破坏中国的战略通道和前沿阵地。我国边疆与周边国家间存在着35个跨界民族,也就是说,我国边疆与周边国家天然地存在着密切的地缘文化和地缘经济联系,周边国家的重大政局变动和重大政策变化等,都会通过地缘文化和地缘经济联系传导到我国,并对我国的边疆稳定、民族关系、宗教关系等带来冲击和影响,进而对整个国家安全环境形成挑战。另外,世界上公开宣称拥有核武器的8个国家中,有4个在中国周边,即印度、巴基斯坦、朝鲜、俄罗斯。当今世界五大潜在热点地区,即波斯湾、中亚、南亚次大陆、台湾海峡、朝鲜半岛,其中有4个在中国周边。当今世界除中国外的六大战略力量,即美国、日本、俄罗斯、欧盟、印度、东盟等,其中五大力量存在于中国周边。总之,围绕着防范和遏制中国,阻碍和拖延中国发展步伐的种种战略构想(诸如亚太再平衡战略、印太战略等),花样翻新的谋略设计等(诸如各种版本的中国“威胁”论、航行自由论等),近些年来在中国周边纷纷上演和展开。可以预料,在我国周边地区,甚至包括境内的广大边疆地区,围绕着遏制与反遏制,渗透与反渗透,颠覆与反颠覆,破坏与反破坏等地缘政治斗争将长期存在,并会愈演愈烈。有效防范和化解因地缘政治斗争所带来的政治风险和社会风险,始终是边疆省区乃至整个国家最艰巨的历史任务。

第八,我国边疆大都存在自然生态脆弱易损的特点。边疆的自然生态环境很容易遭到人类不当活动的破坏,并且一旦遭到破坏,其自我修复的能力十分有限,生态环境治理的成本极其高昂。我国边疆地区与内地省区相比,自然地理环境较恶劣,西南边疆山高谷深、地质灾害频繁;西部边疆海拔高、气温低、植被覆盖率低、生态恢复困难;西北边疆戈壁沙漠、干燥少雨、土地贫瘠严重;北部边疆土地和草原荒漠化严重,存在生态退化风险;东北边疆属于农牧交界带和森林交界带,生态链较薄弱,水土流失严重。总体上看,我国边疆位于国家疆域的边缘地带,基础设施落后,自然生态总体上较为恶劣,治理成本较高。中国环境科学研究院的生态学者对中国生态环境脆弱区空间分布进行研究认为,我国有18个重点生态环境脆弱区,分别是:(1)古尔班通古特沙漠边缘;(2)塔克拉玛干沙漠边缘;(3)黑河流域中下游;(4)腾格里与乌兰布和沙漠边缘;(5)毛乌素沙地;(6)阴山北麓–浑善达克沙地;(7)科尔沁沙地;(8)呼伦贝尔沙地;(9)横断山;(10)黄土高原丘陵沟壑区;(11)三峡库区;(12)大别山;(13)罗霄山;(14)黄山;(15)仙霞岭-武夷山;(16)天山;(17)西南喀斯特地区;(18)羌塘高原西部。可以看出这18个全国重点生态环境脆弱区中边疆省区就占据12个。我国边疆省区大都属于生态环境脆弱区,生态环境系统的抵抗能力和恢复能力较差。边疆省区自然生态脆弱易损特性不仅大大增加着边疆治理的成本,而且对国家生态安全的影响很大,甚至还会造成国际影响,并制约我国参与的有关生态和环境保护的国际公约的履行。

三、现代国家治理视角下的边疆地位
边疆尽管处在国家主权疆域的边缘地带,但对国家中心区域甚至整个国家的安全、稳定和发展来说,其地位和作用极其独特而重要。

边疆拱卫国家安全。在国家治理中客观地存在着“核心区——边疆区”的划分,核心区是我国人口密度高、社会经济发达的地区,是国家主要财富的聚集区,所以国家核心区的安全是整个国家安全的重中之重。国家安全威胁分为外来型威胁和内生型威胁,目前我国国家安全面临外来型威胁最为严峻,涉及国土安全、军事安全、政治安全、文化安全、社会安全等领域。我国边疆的存在,为消解外来型国家安全威胁提供了时间和空间转圜余地。如果边疆的国家安全治理有效展开,可以把大量不安全因素消解在边疆内部,防止这些不安全因素向内地核心区的蔓延和扩散,避免了局部性安全风险恶化成为系统性安全风险。可见,边疆是不仅是国家核心区的安全屏障,而且也是整个国家安全的缓冲地带。有边疆的存在,国家核心区的财富积累、文明积淀、安宁祥和才成为可能,整个国家的领土主权完整、综合国力增长才成为可能。

边疆是国民经济可持续发展的后盾。集中体现在两个方面,一是边疆为国民经济的持续发展提供源源不断的自然资源。我国边疆虽然地广人稀,但土地、矿产、水能、森林、草原等自然资源蕴藏量较为丰富,大部分自然资源是内地不具有的,这为国民经济的可持续发展提供了坚实的自然资源支撑;二是我国边疆是内地经济发达地区产业转移的接续地。经过改革开放40年的发展,内地经济发达地区为了保证经济持续发展,在加快调整产业结构,推进产业升级步伐。边疆因具有独特的优势:丰富的自然资源、相对廉价的劳动力、周边国家前景广阔的市场、熟悉且可预期的投资环境等,当然成为内地产业转移的最佳接续地。内地经济发达地区的产业向边疆转移,既加快了边疆的开发和建设,又为内地核心区提升产业层次腾挪出了发展空间和发展资源,边疆和内地的协调发展,共同推进了国家综合经济实力的增强。

边疆是国家核心区的生态屏障。我国边疆大都是我国主要生态功能区,在国家生态系统乃至全球生态系统中承担着特殊的生态服务功能和生态保障功能,如我国西南边疆的主要生态服务功能是生物多样性保护、水源涵养、水土保持、生态旅游等;西北边疆的主要生态功能是防风固沙、水源涵养、生态旅游,以及农、畜产品提供等;北部边疆的主要生态功能是防风固沙、气候调节、污染消解,以及畜、林产品提供等;东北边疆的主要生态功能是土壤保持、防风固沙、水源涵养,以及农、林产品提供等。如果没有边疆独特生态服务功能的发挥,整个国家的生态系统必将处于失衡和紊乱状态,国家的生态安全将遭受严重威胁。

边疆对中华文化发展发挥着滋养作用。中华文化是全国各民族文化、各地域文化在长期的交流交融中有机融合的结晶和产物。我国少数民族大多生活在边疆地区,各民族均有自己独特的文化传统。我国9个边疆省区分布在西南、西北、北部、东北等大跨度地区,由于人们所处的自然地理环境差异较大,导致地域文化呈现出差异性和多样性特征。民族文化和地域文化的异彩多样,为中华文化的涵育和发展注入了源源不断的营养,多样文化的交流互鉴使中华文化充满着活力和巨大的发展空间。

边疆在周边外交中承担着重要的公共外交责任。公共外交是发生在不同国家的政府与民间、民间与民间之间的外交关系,这有别于政府之间的政府外交。公共外交对加深不同国家国民之间的理解和友谊,树立良好的国家形象,提高国家软实力有重要意义。目前公共外交是我国外交工作的短板。我国边疆与14个国家直接接壤,这14国是典型的周边国家。有些国家如泰国、孟加拉、乌兹别克斯坦等不与我国接壤,但却是我国的近邻,这些国家也应该是我国的周边国家。我国边疆省区与周边国家由于存在着地理位置上的相邻或相近性,使双方的经济交往、文化交流等非常频繁。在频繁的经济交往和文化交流中,边疆省区应自觉确立公共外交的意识和责任,扮演好国家公共外交实施者的角色。

进入新时代以来,边疆在国家发展中的地位又大大提升了,作用又进一步拓展了,主要体现在以下方面:
第一,新时代的边疆在国家“一带一路”倡议建设中肩负着重大使命和责任。以往相较于国家核心区而言,边疆在国家建设和发展中处于边缘性地位。党的十九大提出了国家发展进入新时代的重大战略判断,之后,边疆在国家建设和发展中的地位快速提升,最突出的体现是边疆被确立为“一带一路”倡议的核心区。“一带一路”倡议是我国为形成全面开放新格局,构建全球经济治理新模式而提出的重大发展战略,通过与有关国家既有的双多或者边机制,以及行之有效的区域合作平台,在共商共建共享的原则下,积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系,共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。“发挥新疆独特的区位优势和向西开放重要窗口作用,深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作,形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心,打造丝绸之路经济带核心区。”“发挥内蒙古联通俄蒙的区位优势,完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网,以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作,推进构建北京——莫斯科欧亚高速运输走廊,建设向北开放的重要窗口。”“发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势,加快北部湾经济区和珠江 - 西江经济带开放发展,构建面向东盟区域的国际通道,打造西南、中南地区开放发展新的战略支点,形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。发挥云南区位优势,推进与周边国家的国际运输通道建设,打造大湄公河次区域经济合作新高地,建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心。推进西藏与尼泊尔等国家边境贸易和旅游文化合作。”可见,在国家的“一带一路”倡议中,我国边疆省区实际上是“一带一路”的主要承担者、实施者、参与者。“一带一路”倡议的提出和实施,迅速提升了我国边疆的战略地位,一方面为边疆的发展迎来了从所未有的机遇,另一方面国家也赋予边疆省区融入和服务国家战略的更大的使命和责任。

二,新时代的边疆对周边国家应该发挥较强的辐射作用。所谓辐射作用是指我国的影响力持续向周边国家传播和扩散的过程。新时代的边疆之所以要发挥对周边国家的辐射作用,源于以下理由:一是当前国家实施周边外交战略的需要。以往我国的外交战略以大国外交为重心,进入新时代以来,由于我国快速崛起,引起部分西方大国对我国的忌惮和打压,大国外交遭遇诸多困局。提升周边外交的战略地位是破解大国外交困局的必然选择。周边外交战略地位的提升,导致边疆因地缘因素在国家外交格局中的地位也相应提升。二是跨境区域治理的需要。新时代的中国将从大国发展成为强国,由此国际社会必然要求中国承担更多的全球治理责任。客观地说,我国长期处于社会主义初级阶段的国情,决定了我国综合实力仍然有限,不足以承担艰巨的全球治理责任,但又要给国际社会一个积极的回应,这个回应就是积极承当跨境区域治理责任。跨境区域治理也是全球治理的有机构成部分,跨境区域治理做得好可以起到一石两鸟的效果,一方面回应国际社会的诉求,另一方面也为我国发展创造安宁的周边环境。三是提高我国软实力的需要。与世界强国相比,我国的软实力仍然存在较大差距。我国对周边国家的影响力比较有限,这就导致一些周边国家时常附和或配合西方大国来打压和牵制中国,更有甚者,某些国家的民间力量都可以逼停我国在该国的投资项目,使我们遭受重大经济损失。为此,提高我国在周边国家的软实力具有迫切性。四是帮助周边国家发展的需要。帮助周边国家实现共同发展,也是我们应尽的国际义务,何况周边国家发展了,和谐周边关系才成为可能,反过来使我们更加集中精力解决内部的改革和发展问题,形成内政和外交的相互促进和良性循环。边疆对周边国家发挥的辐射作用主要通过经济辐射、文化辐射、教育辐射等方式实现。经济辐射,即要鼓励我国企业加大到周边国家投资的力度,把我国的资本、商品、技术等辐射到周边国家,在互利共赢的条件下实现我国和周边国家的共同发展;文化辐射,即持续提高我国与周边国家的文化交流频度和强度,增强周边国家官方与民间对中国文化的认知和了解;教育辐射,即利用我国丰富的教育资源为周边国家多培养所需的各类专业人才,为周边国家的发展提供人才支撑。

第三,新时代的边疆将越来越成为建设社会主义现代化强国的主战场。改革开放以来的40多年时间里,沿海地区一直是我国社会主义现代化建设的重点区域,但进入新时代以后,边疆将逐渐成为我国社会主义现代化建设的重点区域。党的十九大报告明确提出:“从二〇三五年到21世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”从目我国现代化发展程度看,不管从经济发展指数来衡量,还是社会发展指数来衡量,我国边疆都是整个国家现代化发展程度最低的地区。试想,如果占国土面积60% ,占人口比例21%的广大边疆地区没有达到现代化的标准和水平,那么要谈建成社会主义现代化强国,自然就会成为空话。由此可见边疆实际上已经成为21世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国的最大短板。为了补齐这个短板,在接下来的30年里,国家必然加强和加大对边疆的开发和建设力度,可以预见,新时代的边疆必将成为我国社会主义现代化建设的主战场。


【编辑】徐英婕
【审阅】戴永红










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