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【王竞超:美国印太战略的演进及对地区局势的影响】
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【编者按】
王竞超:武汉大学中国边界与海洋研究院特聘副研究员、国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员,博士;研究方向为亚太国际关系、海洋安全问题。

                                美国印太战略的演进及对地区局势的影响

近年来,印太作为一个地缘政治或地缘经济的概念,在国际社会被频频提及,由此衍生的一个新的地缘政治板块—印太地区则成为全球大国博弈最为激烈、国际秩序加速调整的区域之一。因应这一趋势,印太多个大国或中等强国纷纷调整本国对外战略的重心,专门提出了印太战略,并逐渐赋予了其实质性内容。其中,美国印太战略尤为引人关注。通过梳理近年来美国印太战略的政策演进,可发现其尽管在初始阶段缺乏实质性政策支撑,但其后逐渐蜕变,“脱虚入实”的战略演进趋势日益明显。梳理、剖析这一进程,分析美国印太战略对地区局势的影响,有利于我国更有效地预判美国及日印澳等国战略走向,制定因应策略,以维护我国周边安全局势,与国际社会共同构建稳定和谐、包容开放的地区秩序。

一、美国印太战略的形成背景及与盟国的分歧
(一)美国印太战略的源起与出台背景2010年10月,美国国务卿希拉里(Hilary Clinton)在檀香山发表演讲,首度提出了印太概念。进入到2012年以后,美国开始紧锣密鼓地向印度洋地区渗透。2012年1月发行的美国《国防战略指南》指出,美国的经济与安全利益与自西太平洋和东亚延伸到印度洋和南亚的这一弧形地带的事态发展息息相关,美国军事力量将势必向这一地区倾斜。2012年6月,时任美国国防部长帕内塔在新加坡举行的香格里拉对话上阐述了美国对中国、印度、印尼等快速成长的新兴经济体的战略重视,这也被视作为美国“亚太再平衡”战略的发端。值得注意的是,在传统的地缘政治语境中,印度并非属于亚太区域。因此,彼时美国官方表态表面指向亚太,实则已将战略视野扩大至印太。除了政界,美国学界也围绕印太展开了热烈讨论。2017年,特朗普执政后不久即宣布废止“亚太再平衡”战略。然而,特氏团队由于缺乏外交政策制定经验,彼时的美国在对亚太战略方面出现了真空,这也为特朗普印太战略的出炉创造了客观条件。首先,从国际格局来看,特朗普为了迟滞中国崛起进程,维持美国主导的国际秩序,需在强化亚太同盟体系的同时,拉拢印度、越南、印尼等伙伴关系国家。尤其是印度更被特朗普政府视为构建印太战略、围堵中国的关键因素。其次,除了特朗普等美国政府高层对国际局势的研判,作为美国最重要盟国的日本的推销与游说也发挥了重要作用。

(二)特朗普“印太战略1.0版”的特征及其与盟国的分歧在确立了接受印太概念后,美国高层也开始积极对外宣示美国的印太构想。2017年10月18日,时任美国国务卿蒂勒森在美国战略与国际研究中心(CSIS)发表重要演讲,阐述了美国关于印太愿景、合作重点的诸多主张,引起了国际社会的高度关注。在总体制度设计上,美国坚持自由、开放、繁荣、基于规则的“印太原则”,这一点与安倍倡导的理念如出一辙。而在具体合作领域方面,蒂勒森将安全与经济作为两大中心,特别是对于海洋安全的强调实则在努力兼顾日本的关切。从总体战略指向上,美日都清晰地体现出在印太围堵中国、迟滞中国和平崛起,维持现有国际秩序的本质特征。从表面上来看,特朗普政府在安倍晋三的极力推销下接受了印太战略,且蒂勒森的演讲表态也令日本为代表的盟国颇为鼓舞,但特氏2017年11月的东亚之行却暴露出其与蒂勒森以及日本印太主张的明显分歧。特朗普2017年11月对日、韩等国的访问中,不仅未对印太战略提出具体方案,且访问全程只使用了“印太愿景”(Indo-Pacific Vision)这一概念,令日本举国上下颇为失望。随后在越南岘港APEC峰会上发表的演讲中,更清晰地表明其以印太战略为名,反对多边贸易机制、确保美国利益优先、行贸易霸凌主义之实的本质。总体而言,特朗普“印太战略1.0版”仅空有其表,只是其美国优先、贸易保护主义等核心施政方针的一个折射,与日本等国以海洋安全保障为核心、依靠军事合作钳制中国的主张具有根本性区别。

二、美国印太战略的嬗变与“脱虚入实”趋向
第一,美国明确了自身对印太战略的重视。首先,美国利用官方报告率先发出信号。从东亚回国不久,特朗普政府即发布了2017年《美国国家安全战略报告》,努力强调本国对印太战略的重视,意图扭转外界特别是日本等盟国对于美国印太战略空有其表的负面印象。其次,美国也利用1.5轨、2轨等渠道积极向盟国、伙伴关系国传递其对于印太战略的重视与政策走向。再次,充实美国印太战略框架,特别是强化了安全层面的政策制定。特朗普开始回归美国对外战略的传统,积极延续奥巴马时代对亚太同盟体系的改革,在印太地区以美国、盟国以及伙伴关系国构成的多边安全合作机制制衡中国。

第二,美印太战略“脱虚入实”进程加快,政策取向进一步明确。《2018年美国国防战略报告》发布后,美国印太战略加快了“脱虚入实”的步伐,政策取向进一步明确。2018年5月30日,美军太平洋司令部(Pacific Command)正式更名为“印太”司令部(Indo-Pacific Command),标志着特朗普为了有效实施印太战略、应对中国崛起,开始着手重新配置亚太地区军事力量,对印太战略的展开起到了实质性支撑作用。2018年11月,美国国务院东亚和太平洋事务局与美国国际开发署亚洲局共同制定的《东亚和太平洋联合地区战略》(以下简称《战略》)获得国会批准。从表面上来看,《战略》仅指向东亚与太平洋地区,似乎回归了美国传统的“亚太思维”。然而,稍加梳理即可发现,印太战略仍是其重中之重。继《战略》后,美国总统特朗普于同年12月31日正式签署了《2018年亚洲再保证倡议法案》(以下简称 《法案》)(Asia Reassurance Initiative Act of 2018),意在进一步将美国印太战略“具象化”。可以发现,随着一系列政府报告的出台、军事力量的重组,美国印太战略不仅骨架已日趋清晰,且血肉日益丰满。

第三,美国印太战略总体趋于稳定,美国与盟国取得较大共识。经过2018年的政策制定与调整后,当前美国印太战略框架已基本趋于稳定。在总体上,美国将遏制中国日益扩大的影响力、维持印太区域既有国际秩序作为目标,以自由开放、民主、繁荣、基于规则与法律、市场经济等作为基本原则。而具体而言,美国兼顾了经济与安全两大支点,前者以印太广大地区高质量基础设施开发投资为重心;后者则是以美日印澳等所谓印太民主国家间的海洋安全合作为主导,二者均旨在遏制中国“一带一路”倡议及海洋强国战略等重大国策。因此,当前美国印太战略在目标与内涵上已与日本等盟国取得了较大共识。特朗普在经济层面上淡化了贸易保护主义、美国利益优先等政策主张;而在安全层面上则基本回归了奥巴马的政策轨道,以印太区域的多边海洋安全合作为主推进美国印太战略。

三、美国印太战略对地区安全局势的影响
(一)盟国得到安抚,美亚太同盟体系向心力提高特朗普上任之初,继退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)后,又废除“亚太再平衡”战略,并高举“美国优先”旗帜,提出以贸易保护主义、孤立主义为特征的施政纲领。在此背景下,日、澳等盟国感受到了“特朗普冲击”,担忧伴随着美国从亚太的战略收缩,不仅在安全上得不到充分保障,战后一直赖以生存与发展的国际秩序也将被中国为代表的新兴大国方案所颠覆。在此背景下,特朗普自2018年开始赋予了印太战略更多实质性内容,从经济、安全两个层面提出了印太战略的具体实施方案,逐步缓解了日本等盟友被美国“战略性抛弃”的担忧,从根本上强化了日澳等亚太盟国信心,提高了美国同盟体系的向心力。在经济上,尽管美国仍然坚持贸易保守主义,但在高质量基础设施项目上与日澳等国达成高度一致,一定程度上排解了日澳对“一带一路”倡议可能主导地区国际经济秩序构建的担忧。而在安全上,特朗普借印太战略由漠视、孤立主义逐渐向美国的传统回归。在安抚、团结亚太各盟国之余,美国大力争取与印、越、印尼等伙伴关系国强化安全合作,以在地域上覆盖印太主要地区,增加制衡中国的砝码。

(二)美日印澳四国安全合作机制重启与东盟亚太安全秩序“中心地位”边缘化危险冷战结束以后,由于特殊的历史原因,亚太地区安全秩序的构建成为了较大难题,东盟成为各大国均能接受的“调停者”,“意外”获得构建地区安全秩序的主导权。此后,东盟积极构建了东盟地区论坛、东盟防长扩大会议及东亚峰会等机制,基本稳固了在亚太地区安全秩序中的主导地位。美国印太战略实则是奥巴马“亚太再平衡”战略的延续与发展。在此背景下,中美安全矛盾呈激化状态,这也将对东盟主导的区域机制造成较大的冲击。首先,自奥巴马时代开始,美国力图强化盟国体系,将“轴辐”(Hub and Spoke)结构变革为“伞形结构”,鼓励盟国之间、盟国与外部伙伴关系国之间的安全合作。其次,在推动印太战略的进程中,特朗普最重要的举措即为重启美日印澳四国安全合作机制(Quad),并在此基础上拉拢印尼、越南等印太核心伙伴关系国家“入群”。在此基础上,美国也将东盟大国如越南、印尼作为发展伙伴关系的重要对象,并得到日本的积极协助。未来,除了双边层面合作,美日越、美日印尼等小多边安全合作将会持续发展。因此,东盟内部面临较严重的分裂风险,除了面临在中美之间选边站队的困境,也将有可能出现“美国伙伴关系国”与“非美国伙伴关系国”的对立局面。美日印澳+重点伙伴关系国(主要分布于东盟)安全合作机制(Quad+X)一旦确立,东盟将面临严重的分裂,在冷战后亚太安全秩序中的中心地位也将旁落,边缘化危险将大大提高。

(三)印太战略与“一带一路”倡议的摩擦将更为激烈随着美国印太战略进入实质化操作阶段,其与“一带一路”倡议的摩擦将更为激烈。美国对于“一带一路”倡议尤为警惕,将其视为中国谋求地区乃至全球秩序主导权的终极方案,故从2018年开始以印太战略为抓手对冲“一带一路”倡议。在经济上,美国与盟国为印太地区基础设施建设提供“透明的”、“可替代的”的私营投资,对冲“一带一路”倡议的战略目的明显;在安全上,美国意图将东海、台海、南海与印度洋作为一个整体,促进“三海一洋”安全联动,以多边海洋安全合作为抓手,携手沿线国钳制中国,通过恶化沿线安全环境颠覆“21世纪海上丝绸之路”。

四、余论
回顾美国印太战略的演进过程,可发现其“脱虚入实”的演进特征明显。面对美国印太战略,我国应保持战略定力,坚定“四个自信”。在安全层面,面对美国等借印太战略对我国战略围堵不断升级的现实,我国首要任务仍是加强国防力量特别是远洋海军的建设。在经济层面,面对美国印太战略带来的冲击,我国应推动全方位对外开放,培育国际经济合作和竞争新优势。在战略层面,我国应在可能范围内分化美日印澳四国关系。四国关于印太战略的设想及利益关切绝非铁板一块,我国可利用各国分歧,因“国”制宜,多做文章。最后,在对美国等采取诸多反制措施的同时,我国应重点思考现有地区秩序如何实现更有效的改良,以造福印太地区各国民众。

【编辑】徐英婕
【审阅】戴永红


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