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【海洋边疆治理:“海洋强国”的必由之路】
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【编者按】
刘春呈,云南大学公共管理学院辅导员,从事政治学理论、民族政治与边疆治理研究。
随着现代科技的进步与发展,海洋的重要性日益凸显,成为国家利益发展的“第二空间”。中国正处于国家崛起的关键性历史时期,“拥抱海洋,发展海权”是中国由海洋大国走向海洋强国的必由之路。随着改革开放进程的全面深化,海洋边疆安全已经直接悠关国家的整体发展。中国传统的“重陆轻海”观,严重阻碍了国家对海洋的经略。纵览近代以来世界诸强国发展史,“大国之路皆始于海洋”,海权的发展对国家崛起至关重要。中国必须借鉴世界各海洋强国的发展经验,不断提升对海洋的重视程度,在“海洋强国”战略实施的基础上,提升国家海洋边疆治理能力,推动构建国家海洋边疆治理体系,为中华民族的伟大复兴贡献海洋力量。

海洋边疆治理:“海洋强国”的必由之路

历史是最好的教科书。罗马著名哲学家西塞罗有一句名言:“谁控制了海洋,谁就控制了世界”。“海洋与国家的发展密不可分”。中国是发展中的海洋大国,海洋发展关乎中国的国家安全、社会稳定、经济发展等方方面面,必须由当前的“走向海洋”朝向“走进海洋”转变。近年来,中国快速崛起,具备了开发海洋、保卫海洋的能力。在新时代,党中央在海洋边疆治理层面形成了坚强意志,旨在维护海洋、经略海洋。党的十八大报告提出要“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”,明确了“海洋强国”的重要现实和战略意义。2013年7月30日,习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调,“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分”,并提出“陆海统筹、依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢”的发展道路思想。“在十九大报告中,关于‘海洋强国’的表述又有了新变化,要求‘坚持陆海统筹,加快建设海洋强国’。”这样的表述变化,是对过去五年国家海洋力量不断发展的充分肯定,也指明了未来国家海疆治理的方向。新时代,海洋边疆治理作为中国边疆治理体系中的重要组成部分,重要性与日俱增,已成为中国当前边疆治理的时代命题。

一、检视历史:回顾中国的海疆治理

随着生产力的发展、人类海洋活动的日趋频繁,海洋观念随之出现、形成与发展,人们逐步具备了海洋疆域的意识。王朝国家时代,国家逐步将海洋疆域纳入到统治的范畴,但并未形成系统的海洋治理模式。
哥伦布发现美洲大陆,意味着海权时代大幕的徐徐拉开。随着海权时代的来临,以西欧为中心的资本主义势力迅速在世界范围内扩张。在拉铁摩尔看来,“新海权时代产生于西欧的原因,是与近代资本主义的发生、发展与胜利有连带关系的。”随着西欧社会资本主义的不断发展壮大,资本的原始积累使西欧成为了这个时代的中心,西欧诸国在世界范围内相继发展成为海权强国。
19世纪末20世纪初,在马汉“海权论”的影响下,美国结束了孤立主义的路线。“振兴海军,将本土防御战略转变为远洋进攻战略,在短时间内建立了一直以战列舰为核心的舰队”,推动了美国从陆权向海权转型。一战期间,美国国会通过了“海军法案”,进一步加快了美国向海权国家发展的进程。二战后,美国取代了英国海洋霸权国家的地位,在世界范围内形成了对海权的绝对控制。在大西洋的另一侧,同样是在马汉“海权论”的影响下,英国海军预算大幅增加,海军迅速扩建;德国改变了传统的陆权军事思维,从“大陆政策”转向“世界政策”,加大力度促进海军发展,并于1898年通过了《海军法案》,自此拉开了同英国进行海军军备竞赛的帷幕。在亚洲,马汉“海权论”在日本得到了国内一致的支持,由此推动日本上下统一了大力发展海军的思想。日本海军战略家佐藤铁太郎将马汉海权论与日本国情相结合,在日本地缘政治特点的基础上,发展出了具有日本特色的海洋国防理论。在该理论的指导下,日本海军不断发展壮大,迅速发展成为世界性海洋强国。
冷战结束后,在科贝特海洋战略思想的影响下,美国的海洋战略进行了结构性调整,开启了美国海军攻防一体建设的改革进程。美国根据自身国家发展的现实需要,采取了更具现实主义色彩的“海上控制”手段,并逐步利用海权来维护自己在世界范围内的霸权。
从民族国家构建以来西方各海洋强国发展的历史经验来看,各海洋强国针对海洋边疆所采取的开发与建设措施,及在此基础上对海洋疆域所进行的控制与利用,都直接决定着国家崛起的进程与目标的实现。
辛亥革命后,中国迈进了民族国家时代。不同于王朝国家时代边疆属性的随意、模糊、多变,民族国家时代依靠明确的、固定的国家边界,进一步明确了国家主权行使的区域范围。在此阶段,中国边疆属性的现代化转型是以国际法为根基进行的现代化实践,标志着中国固定地缘形体的形成。由此,从民族国家体系视角来重新对国家疆域进行审视时,边疆的定义就是国家疆域的边缘性地带。在民族国家时代,国家对自身所占有并能够进行有效控制的地理空间行使绝对的主权,包括国家领土和领海在内的地理空间都受国家主权的主导,由此出现了现代意义上的陆地边疆与海洋边疆概念。
中华民国政府在继承清王朝海疆的基础上,“开启了对海洋疆域的主权管辖,并在南海划设了九段线,标明了海洋疆域已经成为了国家疆域不可或缺的重要组成部分”。新中国成立后,国家在民族国家的主权原则之下对国家的海洋疆域行使管辖权。但在客观条件的限制下,国家没有对海洋边疆形成直接、有效的治理,导致海洋边疆治理长期滞后于国家治理整体的发展进程。
从历史视角来看,我国自王朝国家时代就存在“重陆轻海”的治理思维,使国家对海疆的重视程度和治理力度远远落后于陆疆。现阶段的国家治理主体仍在不同程度上囿于该模式,影响着国家的海洋边疆治理。从现实视角看,中国陆地邻国众多,复杂的周边环境使我国陆地边疆治理面临着严峻挑战,导致我国在建国初期不具备同时对陆疆和海疆进行有效治理的能力。再加上20世纪60年代中苏交恶后的北部陆疆危机,使海疆安全居于次要地位。囿于国家治理能力的限制,国家对海疆治理“有心无力”,致使我国海疆长期处于“任人欺凌”的状态。在此时期,南海诸国“趁火打劫”,大肆侵占我国南海海域及岛屿。近年来,我国南海海域中频频出现的主权争端,就是此阶段埋下的“祸根”。从历史视角来看,在国家海洋外交层面,中国长期以来处于被动地位,导致国家行为在应对海洋危机时存在一定的滞后性,最终使国家海洋权益受到侵害。

二、明确使命:“海洋强国”战略下的新课题

从历史上看,中华民族的兴衰和海洋紧密相连。海洋面积广阔,资源丰富。随着经济全球化进程的不断深入,海洋对世界政治经济格局的作用日益突出,对国家安全与发展起到日益重要的作用。中国拥有1.8万多公里长度的海岸线,是名副其实的海洋大国。中国位于亚洲大陆东端、太平洋西端,拥有得天独厚的地理位置。卡普兰认为,“中国处于地缘政治的中心位置,中国的世界强国之路不会一帆风顺,但它一定会发展成为海洋强国”。伴随着中国综合国力的不断提升,中国在地缘政治格局中所居于的相对优势位置,使中国在陆地和海洋两个维度的影响力均不断提升。但海洋边疆及其治理长期得不到足够重视,则对现阶段国家治理现代化的发展进程造成不利影响,甚至阻碍了中国的国家崛起进程。
中国拥有广泛的海外利益,海洋在国家经济发展与对外开放的整体格局之中发挥着日益重要的作用,其在国家经济、政治、军事、安全、科技、民生等核心领域的战略地位不断提升。在全球化时代,随着国家间利益竞争的日趋激烈及现代军事科技的不断进步发展,海洋边疆处于各方利益的交汇区,所面临的安全压力不断上升,进而要求中国加强海洋边疆治理来维护自身的海洋利益。
在新时代的历史发展进程中,经略海洋是当前中国从“大国”走向“强国”的关键一步。当下海洋产业蓬勃发展,海洋经济总产值占世界经济总量的比重不断上涨。近年来,中国的海洋经济发展不断增量、增速。2018年3月国家海洋局发布的《2017年中国海洋经济统计公报》显示:“根据初步核算,2017年全国海洋生产总值77611亿元,比上年增长6.9%,海洋生产总值占国内生产总值的9.4%。”现阶段,“蓝色海洋经济”正日渐显露出成为社会经济发展“动力引擎”的新趋势。
随着国家综合国力的不断提升,国家整体实力不断增强。在国家有充足意愿的前提下,具备了将更多的战略资源投放到海洋边疆的能力。综合国力能够支撑国家开展系列海洋开发行为,以实现在岛屿建设和资源利用方面不断取得突破性进展。当今时代是对海洋进行大规模开发和利用的时代,世界各强国的战略目光着眼于广阔的海洋,日益将海洋作为本国探索、开发以及利用的战略新高地。
随着中国在世界范围内不断崛起,海洋安全日益成为悠关国家安全的重要课题。“海洋安全是中国实现和平崛起的重要保证”。在中国的大国之路上,不能将目光仅局限在陆地边疆治理层面,更要将战略目光放到更为广阔的海洋中。近年来,中国进出口货运总量约90%都是通过海上运输的形式进行的。如果海上运输安全无法得到有效保证,中国经济发展很可能面临迟滞的风险。现阶段中国“海洋强国”战略的提出,正是源于经济生存这一国家核心利益的根本驱动。中国希望依靠稳定的海洋运输通道,确保来自中东、非洲等地的战略资源(如石油、矿产等)供应和自身的对外商贸出口,以维持自身良好的经贸秩序运转。我们必须清楚地认识到,海洋通道能够直接影响到国家的能源与经济安全,中国必须依靠海洋来构建自己与战略资源供应地之间、与对外商贸出口目的地之间的紧密联系。
就中国的地缘政治特点来看,中国是典型的陆海复合型国家,兼具陆地性与海洋性特征。类似中国这样的陆海复合型国家在自身发展的历程中面临着诸多共性困境。首先,一个国家很难同时成就陆海强国,战略选择的两难性使这一发展形态面临着现实困境。其次,在陆海同步发展的进程中,国家势必会同时面临陆海双重压力。最后,在这样的局势下,国家战略资源的分配不可避免地出现分散,从而难以集中力量促进海权的进一步发展。因此,在“海洋强国”的建设过程中,中国的“海洋强国”战略制定必须契合当下中国海洋力量发展的现实,根据战略目标的可行性与合理性进行相应的现实判断,寻求最佳的战略平衡点。
单纯的海洋边疆治理不是海洋边疆治理的根本目的。我们要将海洋边疆治理放在国家治理的整体框架下来看,将海洋边疆治理纳入到国家治理中“布局谋篇”。在“海洋强国”建设的过程中,中国必须将巩固陆权放置在核心位置,与陆地邻国保持好稳定、良好的关系,避免陆海双重危机的出现,再谋求海权的发展。随着中国融入国际秩序的程度不断加深,诸多核心利益于海洋边疆不断显现,亟需国家进行必要的构建与维护。
鉴于当前世界海洋形式正处于深刻、快速变化的历史时期,结合中国海洋边疆的特殊性,中国必须以国家意识为主导,在突出国家整体利益的基础上,制定相应的国家海洋发展战略。现阶段我国的海洋意识在不断进步,但与之相契合的海洋战略仍不完善。新时代的中国正在强国之路上不断前进。在国家战略目标的实现过程中,必须意识到海洋边疆发展对国家整体发展的作用,以回应国家整体战略布局的现实需要。在此历史背景下,我们应当审视自己,对我国海洋边疆的现状、形成及发展有清晰的认知,以“海洋强国”战略应对当前海洋边疆治理过程中所面临的新挑战。

三、回应时代:“海洋强国”战略下的新挑战

目前,海疆已经取代陆疆成为了地缘政治竞争的主战场,中国在海洋边疆中所面临的形势远比在陆地边疆中所面临的形式严峻得多。传统意义上的“第一岛链”,严重威胁了中国的海洋安全,制约了中国的海洋发展,限制了中国的海洋力量走向“深蓝”。在美国“重返亚太”的战略背景下,日韩借势不断增强自身的海洋力量,东北亚海域的海军军备不断升级,太平洋西侧的海洋战略平衡被打破,对中国海洋战略崛起构成了严重挑战。在南海,中国面临着来自东南亚诸海洋邻国在岛屿及其领海主权层面的挑战以及美国在南海航行自由的利益诉求,使中国的南海权益一再受损。东出太平洋是中国海洋利益开拓的重要渠道,西进印度洋则是中国能源供给的生命线。在中国国家崛起的关键阶段,维护海洋主权和海洋利益对中国来说尤为重要,直接关系国运兴衰。在这样的局势下,中国的海洋经略遭受到来自各方的阻碍,使中国的海洋力量近乎被封闭在近海之中,严重遏制了中国“海洋强国”战略的实施。
从近海海域来看,复杂的周边海洋局势严重地威胁着中国的海洋发展。第一,东海问题是影响中国“海洋强国”建设的基本因素。目前,中国与日韩在东海海域的主权划界、岛屿归属尚未得到妥善解决,中日、中韩未能就该问题达成双边协议,深刻地影响着中日、中韩间的外事往来与商贸合作关系,且时刻牵动着国内、国际局势。第二,台湾问题是制约中国“海洋强国”建设的关键因素。中国台湾占据着中国海岸线突出位置的中心部位。诸如美国这样的外部力量,可以以中国台湾为支撑,对中国东南沿海地区施加影响。在道格拉斯·麦克阿瑟看来,中国台湾就是“不沉的航空母舰”,是构成对中国大陆进行海洋封锁的核心环节,是制约中国海洋力量向外发展的“咽喉部位”。第三,南海问题是中国“海洋强国”建设中的核心问题。南海涉及多种敏感问题及多方利益角逐。南海问题处理得稍有不慎,就有可能引发该地区的军备竞赛。一方面,南海存在着严重的主权争议,南海多国都宣称对南海的部分或全部岛屿及其领海拥有主权。另一方面,南海问题持续发酵升温,美日印等国逐步聚焦于南海问题,使南海问题日趋复杂化。
从国际格局来看,自1991年冷战结束后,全球海洋治理在各方利益因素的影响下处于不断再平衡状态。第一,美国为了加强自身的全球海洋话事权,不断积极推动自身海洋力量的建设与发展。在美国看来,海洋空间是一个整体,并藉此提出了全新的全球海洋治理理念和治理规划。而崛起中的中国海洋力量势必会对现有的美国海洋力量形成冲击,美国因素因此成为中国海洋力量发展的必要平衡点。第二,印度因素是中国“海洋强国”建设过程中的潜在威胁。在陆地上,中印是被喜马拉雅山脉分隔开的两个陆地大国。在海洋上,中印又是被中南半岛分隔开的两个海洋大国。在中国近年来走向海洋的过程中,中国力量不断深入印度洋,与印度力量产生重叠,这必将导致和印度的直面冲突与较量。第三,北极日渐成为全球地缘政治的中心地带。如何介入北极开发、如何开辟北极航道、如何参与北极治理、如何促进自身北极治理话语权的提升,正成为中国“海洋强国”战略实施过程中的最新战略机遇以及重大战略挑战。当前,北极治理正被美国、加拿大、俄罗斯及北欧诸国视作“域内治理”的范畴,严防他国染指。中国不能因为地缘因素而被排斥在外,必须谋求介入之道。
从国家整体治理的全局层面来看,现阶段的中国海洋边疆治理存在着不同维度的层级,具有逐级递进的现实联系。第一维度,即在维护国家海洋主权的基础上,对海洋资源进行有效的开发与利用,且在此过程中不受他国干扰。第二维度,即保障国家在领海区域内的航行自由,不断加强自身的海军力量建设,且具备以此为基础走向“深蓝”的实力,在确保国家海洋通道安全的基础上促进国家的不断发展。第三维度,即促进国家海权的全方位构建与提升,改变中国传统的陆权思维,推动国家治理思维由陆权向海陆复合型转变,在全球性思维下布局海洋战略,依靠世界范围内的战略支撑点,进一步推动海军力量的现代化建设,以回应新时代对国家发展与崛起的现实要求。海洋是一个连动的整体,并不存在人为的分隔。因此,我们必须在全球视野下审视海洋边疆。与陆疆治理不同,海疆治理是在主权框架下对领海开展的区域性治理行为及过程。面对海洋边疆周边复杂的国际形势,我们不能一味忍让,而是要在合作的基础上维护好自身的海洋权益。“海洋强国”战略的制定,正是时代背景下对海洋边疆治理的战略回应。

四、纵横经略:全方位提升海洋边疆治理能力

国家整体的发展战略是国家在这一历史时期根据特定的历史发展情况所作的总体战略规划。海洋边疆治理作为其中的重要环节,必须服从全局。同时,海疆治理应当同陆疆治理充分结合,并将太空高边疆、利益边疆等非主权性边疆纳入规划体系,依靠国家力量进行统合,使不同维度的边疆相互协调支撑,以推动构建立体性的新时代海洋边疆治理体系。值得注意的是,新型海洋力量早已不只局限于军事力量层面,而是不断彰显在国家对海洋的整体控制能力之上。在新时代,海洋边疆治理战略必须契合时代要求,开展多维协同构建,促进陆海空天一体化发展。现阶段中国海洋边疆治理能力的提升应从以下五个视角着手:
第一,从政治视角来看,将海洋问题纳入国家整体战略层面布局,促进我国向陆海复合型国家转变。中国“海洋强国”战略的制定,必须在充分考虑中国国情、体现中国特色、反思并借鉴他国海洋力量建设经验与教训的基础上进行顶层设计。首先,坚决维护国家的领海主权,捍卫国家的海洋权益,在主权范围内争取国家海洋利益的最大化,利用好国际法,以占领海洋治理话语体系的“制高点”。其次,创新海洋边疆治理思维,构建全球性的海洋战略视野,加强海洋边疆治理的顶层设计,设置专门的全国海洋事务管理机构,协调各级政府和部门,构建权责分明的扁平化海洋管控体系。再次,明确我国海洋治理的基本原则,加强海洋治理力度,主动介入解决海洋争端。最后,谋求两岸统一,打破第一岛链,在海洋强国建设过程中化被动为主动,将台海作为国家向海外投射海洋力量的根基阵地。
第二,从军事视角来看,坚持“强而不霸”的道路,构建自己的海洋治理话语权,与周边邻国合作共赢、互利共生。我们应当深刻认识到,对和平的向往同样需要强大军事力量的支撑,中国必须大力发展海洋军事力量,并使之成为国家海洋边疆建设与发展的“稳定器”。首先,大力发展现代海洋军事力量。正视同世界诸海洋强国间的差距,加快推进自身军事力量的现代化建设,增强处理并抵御海洋争端与压力的应急能力。其次,延展新型海洋力量。海洋科考、海洋工程、海产打捞、海洋运输等多个海洋发展维度都属于国家海洋力量发展的重要组成部分,大力发展并为国家“海洋强国”战略提供多维支撑。与此同时,建设海洋执法队伍,即海警、海监等,维护国家的合法海洋权益。最后,加强岛礁建设与灯塔建设以维护海洋航路安全。海洋航路的安全,对中国经济能否平稳运行有着直接的影响作用。我们应当在中国海域内的重要节点位置,进行适当的岛礁与灯塔建设,为中国海洋力量进行日常保障和战略支撑。
第三,从外交视角来看,加强国际间的政府合作,在国际合作机制中占据主动并谋取话语权。在坚持合作共赢的基础上,在海洋领域深化国际交流与合作,共同应对全球性海洋治理问题。首先,坚持以和平外交手段化解海洋争端。在海洋争议或危机产生后,多采用柔性外交手段,低调处理海洋冲突,掌握外交主动权。其次,通过多边谈判机制解决海疆问题。以“分而治之”的手段,通过多边谈判机制同存在海疆争议的国家沟通,谋求战略目标实现的最大化。再次,明确海洋诉求,亮出中国的海洋主张与海洋边疆利益底线,打消世界各国对中国海洋力量的担忧。最后,找寻中美共同利益点,推动两国在太平洋展开深度战略合作,以维持亚太乃至国际秩序的稳定。
第四,从经济视角来看,推动海洋经济的深入发展。海洋拥有着多样类型的丰富资源,海洋经济在国家经济发展总量中所占据的比重日益提高。一方面,在坚持贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念的基础上,大力发展海洋经济。要对海洋经济发展进行战略性的全局规划,持续提升国家的海洋综合管理能力,加强对海洋资源的充分利用能力。另一方面,推动海域经济区建设,以海洋经济助力国民经济的健康平稳发展,为中华民族的伟大复兴提供不竭的动力。在此过程中,要牢记“绿水青山就是金山银山”,将海洋生态环境保护放在核心位置,对海洋环境建立全面性的监测评估体系,注重海洋保护区的建设与管理,做到环境友好型发展。
第五,从文化视角来看,加强先进海洋文化的建设。做到以文化为魂,以创新促变。一方面,将海洋战略纳入国民教育体系,强化基础性的海洋知识教育,深化国民对海权的认识,对中华民族的海权意识进行现代化重塑,让国民发自内心的认同海洋、归属海洋。另一方面,大力支持海洋科研,坚持贯彻国家《全国科技兴海规划纲要》,设置海洋发展基金,大力支持周期长、回报慢、投入高的海洋高科技项目,进一步促进海洋科技创新与研发能力的提升,推动传统海洋经济的转型升级,优化现有海洋经济结构。
我国拥有广泛的海洋战略利益。加强对海洋边疆的治理,就是加强对国家主权范围内合法的海洋力量和海洋利益的谋划。经过长时间的积累与发展,“我国海洋事业总体上进入了历史上最好的发展时期”,改革开放以来综合国力的持续提升为“海洋强国”建设筑牢了根基。我们应当在坚持陆海统筹的基础上,以“走向海洋、走进海洋”为契机,不断向“深蓝”进军,在新时代的海洋战略竞争之中占据优势和主动地位,谋求更多的战略空间和国家利益,加快“海洋强国”建设的步伐,为中华民族伟大复兴中国梦的实现奠定坚实基础。

【编辑】徐英婕
【审阅】戴永红








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