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【戴永红 张婷:印度南亚援助政策的理念、实践与趋势:从“古杰拉尔主义”到“莫迪主义”】
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【编者按】
戴永红:四川大学南亚研究所教授、博导,缅甸研究中心主任,地缘政治研究所所长;
张婷,四川大学南亚研究所硕士研究生

摘要:南亚地区始终是印度外交政策的优先方向,印度对外援助政策也主要集中于南亚国家及地区。冷战期间,印度的南亚外交政策目标在于建立和确保其在南亚的主导地位,其南亚援助政策带有强烈的霸权色彩。冷战后,印度的南亚外交政策开始在确保南亚主导地位的前提下推行改善与邻国关系的睦邻政策,即“古杰拉尔主义”,秉持着“睦邻友好,不求相应回报”的理念,其南亚援助政策也开始面向更大范围的南亚邻国。莫迪政府执政以来外交政策更为积极,更加注重地区外交政策坚持“印度第一,邻国优先”的理念,形成了带有亲和色彩的“莫迪主义”,其南亚援助政策更积极有为。随着印度南亚外交政策理念的发展变化,印度的南亚援助有了多元化的趋势,逐渐形成了一个以“三圈层式”的双边援助为中心,辅之以南亚区域多边援助为支点的周边对外援助模型。印度2019年大选尘埃落定,新一任政府的南亚政策是否会有所变化,南亚援助政策是否会受到影响,未来印度南亚援助政策的发展新方向会是什么,值得我们思考。因此,总结分析冷战后印度南亚援助政策的变化,有利于我们更好地窥见印度南亚政策的利益关联,更好地推动“一带一路”在南亚的开展。

              印度南亚援助政策的理念、实践与趋势:从“古杰拉尔主义”到“莫迪主义”

1.问题提出与文献综述

1951年至1992年,印度接受了大约550亿美元的外国援助,成为世界上最大的受援国。由于印度长期觊觎南亚地区主导权,想成为一个“有声有色”的大国,因此印度历届政府极力摆脱受援国的身份,追求从“受援国”向“援助国”转变。早在1958年,尼赫鲁就在印度国家财政部预算演说中提到,根据科伦坡计划,印度要向尼泊尔提供10亿卢比的援助、向缅甸提供20亿卢比的贷款,这可视为印度南亚援助政策乃至对外援助政策的开端。之后在整个冷战期间内,印度的南亚政策极具地区霸权主义色彩,强烈反对其他区域外大国插手南亚地区。印度总理英迪拉甘地1983年在一项声明中宣称,南亚国家不应向任何外部国家请求援助,如确实需要外部援助,应该寻求印度的帮助。这就是“英迪拉主义”。印度版的“门罗主义”一度引起南亚邻国与印度关系的紧张。20世纪90年代以后,随着国际形势的变化,改善与南亚邻国的关系成为印度外交政策重点,以睦邻友好为核心理念的“古杰拉尔主义”成为冷战后印度的南亚政策。在大国抱负之下,印度不断践行承载着睦邻理念的南亚援助政策,对南亚邻国的援助已然成为印度南亚政策的重要组成部分。随着冷战后印度经济逐渐实现了自由化,印度政府努力减少对外部援助的依赖,转而从多边贷款机构借款,并且倾向于从商业银行借款。2000年,印度宣布除欧盟外只接受来自五个国家(德国、日本、俄罗斯、英国和美国)的双边发展援助。2010年,印度宣布将不会接受英国的援助(英国是印度最大的捐助国),这标志着印度完全转型成为“新兴援助国”(Emerging Donor),其对南亚的援助规模也相应地在不断扩大、援助体系也在不断完善。

在印度对外援助规模扩大的同时,国内外学者对有关印度对外援助问题的研究也逐渐重视起来,研究成果不断涌现。目前国内学者关于印度对外援助的研究主要集中在以下三个方面:

一是关于印度对外援助体系的整体研究。例如,«印度对外援助的特点和趋势»全面介绍了印度对外援助的原则、动机、实施概况及援助组织管理;«印度的对外援助评述»一文则侧重于从援助资金、类型、方式、渠道上对印度对外援助进行研究;«国际发展援助:非发达国家的对外援助»一书详细阐述了印度对外援助发展历程、援助规模以及特点;④此外,«印度的“三环”外援»将印度整体外援特点概括为“三环”外援,并结合印度外交转型分析印度为何会呈现此种特点。

二是关于印度对单个国家或地区对外援助的研究。国内学者目前主要侧重于印度的对非援助以及对阿富汗援助的研究。例如,«印度对阿富汗的发展援政策研究»着重研究印度对阿援助政策的两重性,即利他性与自利性;«塔利班倒台后印度对阿富汗援助评析»分析了印度对阿援助特点以及面临着包括阿富汗动荡局势、印巴猜疑以及美国主导地位在内的诸多制约因素;⑦«国际发展援助转型与印度对非发展合作»一文则从国际发展援助转型的角度分析印度对非援助理念与援助项目。

三是关于印度对外援助与其他国家对外援助的比较研究。一方面,将印度与包括金砖国家在内的新兴援助国家发展援助进行比较。例如,«中印两国对阿富汗援助的比较»一文将同作为“新兴援助国”的中国与印度的对阿援助进行比较,分析各自的援助特点;«新兴援助国对外发展援助的治理结构研究:基于部分金砖国家的比较分析»和«浅析金砖国家对外援助方式的选择»则详细对比分析了金砖五国对外援助方式与援助管理组织机制。另一方面,将印度与传统的DAC援助国家的发展援助进行比较。相关研究虽未将印度单独与传统的DAC援助国家进行比较,但更多地将印度作为新兴援助国进行整体性的比较分析。例如,«新兴援助国的“兴”与“新”——垂直范式与水平范式的实证比较研究»一文通过实证对比分析了新兴援助国和传统援助国在范式上的差异及原因。

相较而言,国外学者有关印度对外援助的研究则较为多元化,其研究主要围绕以下三方面进行:一是关于印度对外援助历史、现状以及援助系统的整体研究。例如,阿西阿涅亚(Urvashi Aneja)和塔诺比恩甘戈姆(Tanoubi Ngangom)对印度对外援助的现状、组织管理体系以及作为新兴援助国未来会遇到的挑战进行了详细分析;尼希尔约瑟夫(Nikhil Joseph)从政治经济的角度对比分析了中印两国的援助历史、体制、手段和动机,认为两国在发展援助上都强调“互利”和放弃附加条件,但两国的援助目标存在差异;C.R.比乔伊(C.R.Bijoy)站在全球角度论述了印度对外援助的未来趋势。二是关于印度人道主义援助和软援助的研究。克劳迪娅迈耶(Claudia Meier)和C.S.R.穆尔蒂(C.S.R.Murthy)分析了印度的人道主义援助的概念、机制,并就未来印度参与全球人道主义援助提出了建设性建议;简卡特莱特(Jan Cartwright)详细分析了印度对邻国民主进程的援助以及对非洲民主进程的双边、多边国际援助,建议印度未来应积极利用这种软援助,充分挖掘这种发挥印度全球领导作用的潜在工具。三是关于印度对单个国家或者地区援助的研究。例如,所罗伯库马尔(Saurabh Kumar)和阿帕纳沙玛(Aparna Sarmah)侧重论述印度的邻国援助政策对邻国经济社会发展所起的作用,还针对邻国关于印度援助存在的误解提出相应解决建议;珊蒂玛丽耶特索萨(Shanthie Mariet D’souza)以印度在阿富汗的利益为切入点分析印度对阿援助的挑战与前景。

综上,国内大部分文献都是将印度对外援助进行整体或比较研究,对印度的援助政策尤其是南亚援助政策关注度较少,更多的是在研究印度南亚政策时较少提及南亚援助政策并未就印度南亚援助政策进行单独研究。相比之下,国外学者对印度南亚援助政策的关注度较多,但并未系统地梳理援助政策。本文旨在以印度南亚援助政策理念为切入点,对冷战后印度南亚援助政策进行系统梳理,总结归纳印度的南亚援助实践模式,形成对印度南亚援助政策的系统认知。

2.印度南亚援助政策理念

(一)印度南亚援助政策的动机
印度始终将确立在南亚地区的主导地位作为其追求“有声有色大国”目标的重要步骤。南亚是印度外交政策的优先方向,印度对外援助政策服务于其外交政策,因此印度南亚援助政策也成为其南亚外交政策的重要抓手。对外援助的动机包括政治动机、经济动机、发展动机以及人道主义动机。印度向南亚国家提供援助兼具经济和政治动机,且侧重于后者。本文将从经济和政治两方面具体分析印度南亚援助政策的动机。

一是经济动机。随着世界能源需求的不断增长和竞争的加剧,印度向南亚国家开展援建能源项目,以确保可靠和廉价的能源供应。不丹是印度电力和木制品进口的重要来源国,水电对两国合作至关重要。印度2016年至2017年对不丹援助额中约78%的预算用于不丹水电建设项目,如1200兆瓦的普纳卡一期、1020兆瓦的普纳卡二期等,通过援助不丹开发大型水电项目使印度可轻易获得廉价电力。印度近年来加强对阿富汗的援助也有类似考虑。中亚地区能源和矿产资源丰富,也是进入中东和欧洲市场的通道,援助阿富汗可为印度提供一条通往中亚的捷径。因此,印度的对阿援助主要集中在各种基础设施项目领域,包括阿富汗议会的建设、萨尔玛大坝的水电和灌溉项目、扎兰吉—德拉姆公路项目——连接阿富汗的德拉姆公路和伊朗边境的扎兰吉。随着阿富汗能源枢纽中心地位的增强,如土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目(TAPI)、中亚和南亚1000电力传输和贸易项目,阿富汗在印度的南亚外交政策中的地位也在不断提升,印度进一步加强了对阿富汗基建项目的援助。除此之外,印度还援助斯里兰卡、孟加拉国、尼泊尔和马尔代夫多种基础设施发展项目,旨在通过援建这些国家的基础设施,以改善区域运输连通性来降低贸易成本,加强南亚国家间的互联互通,促进地区经济增长。

二是政治动机。从地缘政治的视角来看,不丹和尼泊尔与印度和中国均接壤。印度担心如果中国势力进入这些国家,将会为中国打开一条通往印度东部和东北部各邦的通道口,从而对印度国家安全构成威胁。为应对这一威胁,确保地区互联互通,印度正在次区域层面与孟加拉国、不丹和尼泊尔签署机动车协议,将提供货物、人员和车辆跨境运输。此外,印度将“一带一路”在南亚的实施视为中国与其争夺地区主导权,印度认为中国加强与南亚国家的“一带一路”合作是中国所谓的“珍珠链战略”的重要组成部分,认为中巴经济走廊建设以及中国对稳定阿富汗局势表示出兴趣均是出于中国增强对该地区主导权的动作。为了遏制中国日益增长的影响力,印度愈发重视南亚的援助项目,希望通过对外援助培养亲印势力,巩固其地区主导地位。

印度的南亚援助政策作为其南亚政策的重要抓手,基于经济和政治双重动机,服务于巩固和扩大印度南亚主导地位的目标,在“古杰拉尔主义”和“莫迪主义”下呈现出不同的特点。

(二)“古杰拉尔主义”与印度的南亚援助政策
20世纪90年代初,国际上作为“新德里最亲密盟友”的苏联解体,印苏同盟不复存在,印度国内出现经济增长乏力、财政赤字激增等一系列内部危机。印度意识到“与世界打交道的传统方法已不再站得住脚,必须找到与世界打交道的新方法”,印度政府开始改变以往的外交政策,实行全方位外交政策。其中,改善与南亚邻国关系成为印度外交政策调整的重点。

1996年,“古杰拉尔主义”正式提出,标志着印度南亚政策的正式调整。“古杰拉尔主义”淡化了以往与南亚邻国交往时的大国心态,强调了与邻国发展友好关系的重要性,其主要内容包括一个中心思想和五项基本原则。一个中心思想是:“放下历史包袱,向世界上所有国家伸出友谊之手。”五项基本原则即:第一,向尼泊尔、孟加拉国、不丹和斯里兰卡等国尽可能提供真诚的帮助而不要求对方给予回报;第二,任何南亚国家都不应让其领土被用来损害该区域另一个国家的利益;第三,任何南亚国家应互不干涉内政;第四,南亚各国必须相互尊重领土主权完整;第五,应该通过双边和平谈判来解决所有争端。“古杰拉尔主义”的政策逻辑在于从长远利益出发,以“胡萝卜”来换取信任,改善紧张局面,采取一种怀柔的隐蔽方式巩固印度在该区的大国地位。“古杰拉尔主义”付诸实践后取得一定效果,但1998年印人党上台后推行了印度教民族主义强硬政策,令印度与南亚邻国的关系再度紧张。为打破僵局,印度再度倡导“古杰拉尔主义”,之后的历届印度政府基本延续了“古杰拉尔主义”的精神与邻国发展友好关系。

依托于“古杰拉尔主义”,印度冷战后的南亚援助政策较冷战期间出现了两个新变化。一是淡化政治色彩。冷战结束后,由于印度没有足够的力量来进行重大资源的重新配置,于是转向以外交和援助的方式来实现自己的抱负。“古杰拉尔主义”指导下的印度外交政策的主要目标应是与邻国保持友好关系,南亚地区不再被视为印度国家安全的一部分,而是印度市场的一部分。因此,在印度对外援助体系的话语体系中更多地使用“发展合作”而非“发展援助”,并且将自己与受援国的关系界定为“互惠互利的伙伴关系”,在对外援助的表述中充分传递了“善意”与“合作”。

冷战结束以来印度对外经济援助总量持续增加,南亚国家始终占80%以上的份额。1996年与南亚邻国签订了南盟自由贸易协定,1998年印度与斯里兰卡签订了自由贸易协定,印度主动向南盟较弱经济体单方面实施贸易让步。2003年,印度通过了“印度发展倡议”计划向包括南亚邻国在内的发展中国家提供赠款或项目援助,并且通过印度进出口银行向南亚受援国提供信贷。

印度将人道主义援助作为其表达“善意”的一个方面,被描绘成“友谊的象征”。人道主义援助主要是针对自然灾害发生后的灾后援助,这在印度南亚援助政策中占有重要地位。如2004年印度洋海啸后,印度海军率先向斯里兰卡、马尔代夫提供了重要救灾物资。2008年缅甸遭受特强飓风“纳尔吉斯”后,印度更多地将自己视为一个“伙伴”(Partner)对陷入困境的兄弟发展中国家提供帮助而非以“捐助者”(Donor)的身份自居。从2001~2010年,印度累计提供了3.15亿美元的人道主义援助,其中投向南亚地区的就达2.4亿美元,占比达76.19%。

除上述经济援助和人道主义援助外,印度还注重对南亚邻国进行文化援助,将援助作为一种软权力(Soft Power)。运用文化力量来影响南亚周边国家,最重要的就是教育资助,设立留学生奖学金名额。其中,2010~2011年度印度共提供2350个留学生奖学金名额,2012~2013年共提供3334个留学生奖学金名额。针对特定南亚国家还设立专项奖学金,如自2005年以来印度文化关系委员会实施了一项针对阿富汗学生的特别项目,即每年向阿富汗提供675个奖学金名额,现已经增加至1000个奖学金名额。此外,印度还设立了印度海外文化中心。截至2013年3月31日,印度已在国外建立了35个文化中心和2个分中心,在除巴基斯坦外的各周边邻国均设立了文化中心,向南亚周边国家输出宝莱坞影视作品、瑜伽等印度特色文化。

在“古杰拉尔主义”理念的指导下,印度与南亚邻国间的援助关系形成一种“横向水平”援助模式,而非传统的“垂直”援助模式。总之,冷战后相当长时期,印度的南亚援助政策理论即是以经济援助、双边和区域贸易互惠为硬载体,以人道主义援助、文化援助为软载体,淡化在冷战期间援助所带有的强烈政治色彩,在南亚受援国中发展“亲印度”的影响力。

此外,印度针对南亚的援助机制开始专业化。如表1所示,印度的南亚援助机制建设始于1949年设立的文化奖学金。1954年成立的印度援助委员会(IAM)用以协调和监督在尼泊尔的印度援助项目,1966年该机构被印度合作委员会所取代,1980年又被新经济合作组织所代替。其间,印度还就其他南亚国家的援助项目成立了相关援助机制,如阿富汗联合委员会。尽管印度的援助机制一直在不断增加以更好地管理越来越多的援助项目,然而却仍旧比较混乱。机制主要由外交部、财政部、进出口银行负责相关援助项目的实施,职权交叉且不明确,未能整合成一个完整的体系。因此,印度于2003年开始进行援助机制改革。2003年提出了“印度发展倡议”时任财政部部长的辛格(J.Singh)认为这是一项“推动印度成为生产中心和投资目的地的计划,能促进我们在海外的经济战略利益”,印度由此开始了专业性的援助机构建设,着手进行援助机制改革,整合国内复杂的援助机制。2012年印度宣告成立发展伙伴关系管理局,由此形成了以发展伙伴关系管理局为核心,以负责信用贷款、优惠的市场准入制度、商业咨询等相关援助项目的相关部门(包括进出口银行、财政部、商工部、水利部、外交部下设的文化关系委员会和技术经济合作部)为抓手的援助机制。南亚援助项目主要由发展伙伴关系管理局下设的DPAⅢ负责管理,DPAⅢ主要负责阿富汗、马尔代夫、斯里兰卡、缅甸、尼泊尔等南亚周边国家的援助项目。对于特定的南亚国家即阿富汗、不丹和尼泊尔三国则由印度外交部直接负责提供援助。此外,水利部一直执行在不丹和尼泊尔的卫生援助项目。总之,相较冷战期间的南亚援助政策,“古杰拉尔主义”下的南亚援助政策更加注重对援助机制的专业化建设,对有战略意义的南亚重点援助国进行直接专门的援助项目管理。


(三)“莫迪主义”与印度的南亚援助政策
2014年莫迪上台之后提出了“莫迪主义”,即“印度第一,邻国优先,争做大国,重视侨民,强调落实”,以“邻国优先”为核心形成了莫迪政府的新南亚政策。所谓“邻国优先”,即优先处理与南亚邻国相关的事务。莫迪向南亚邻国伸出了橄榄枝,首先邀请了南亚所有邻国领导人参加其2014年5月的就职典礼,凸显了莫迪政府对南亚邻国的重视。上台伊始,莫迪总理就对尼泊尔进行了17年以来印度总理的首次访问,对斯里兰卡进行了28年以来的首次访问。2015年,莫迪总理访问孟加拉国,两国就交换边境飞地签署了«陆地边界协议»。2017年孟加拉国总理访问印度,双方签署了6项协议和16个谅解备忘录,印度承诺向孟加拉国提供50亿美元信用贷款。莫迪总理对邻国的外交,表明印度将南亚邻国作为其外交政策中的优先级进行对待。在向南亚邻国提供援助的同时,印度更注重对南亚邻国的控制。例如,2015年印度因尼泊尔制宪问题对尼泊尔进行经济封锁。总的来看,“莫迪主义”下的印度南亚政策较之前有较大变化,是以一种“超越传统外交政策规划的方式来与邻国打交道”。如果说“古杰拉尔主义”强调的是印度与南亚国家的平等关系,有意淡化印度大国心态的话,那“莫迪主义”下的南亚政策则凸显了印度的大国心态,在给予南亚国家实惠的同时加强对南亚邻国的控制,甚至排斥其他域外势力涉足南亚地区,这一点与排他性较强的“英迪拉主义”类似。因此,“莫迪主义”在某种程度上是“古杰拉尔主义”与“英迪拉主义”的综合体。

“莫迪主义”下的南亚援助政策以“邻国优先”为核心,较之“古杰拉尔主义”下的南亚援助政策出现了以下两点新变化:

第一,更加重视文化援助。莫迪指责曼莫汉􀅰辛格(ManmohanSingh)政府在与较小邻国打交道时忘记了印度特有的文化力量,即所谓的“软实力”。①莫迪政府非常重视文化软实力的运用,善于从印度与南亚邻国的“共同宗教和文化光辉遗产中汲取灵感”。这一点在南亚援助中表现得较为突出。2014年莫迪政府就提出了以共同文化为纽带的文化项目——“季风计划”(Project Mausam),旨在从宏观与微观两个层面增强印度在印度洋地区文化圈中的文化影响力。在该项目的指导下,印度政府以设立在南亚国家的文化中心为平台,进一步开展文化交流活动,向南亚邻国派遣文化团,支持与印度文化有关的援助。2013~2014年度向南亚邻国派遣文化代表团7个,而2014~2015年度向南亚邻国派遣文化代表团则增加至18个。基于印度与南亚邻国都有共同宗教文化渊源,莫迪政府在南亚援助中大打宗教牌,倡导“佛教外交”(Buddhist Diplomacy)。2014年莫迪在访问尼泊尔和不丹期间,承诺为两个国家的佛教遗址开发和维护提供赠款,之后在多个外交场合,莫迪总理也表达了要修复南亚次大陆佛教遗址的想法。此外,莫迪政府还不断加大对南亚国家的教育资助。2016年,印度文化委员会举行了阿富汗国民特别奖学金项目10周年纪念活动,印度将在2017年至2022年期间进一步扩大项目名额,决定从2018~2019学年开始为阿富汗国防安全部队烈士家属提供500个研究生奖学金名额,向阿富汗国家农业科学技术大学提供超过20万美元的实验仪器设备,并为阿富汗国家音乐学院提供乐器设备。2017年莫迪政府宣布将孟加拉国的“自由战士”(Muktijoddha)专项奖学金项目延长五年,资助一万名“自由战士”的子女。

第二,援助更多地与政治挂钩。虽然印度始终表示其发展援助以互利为基础,是不附加条件的援助但是莫迪政府在“邻国优先”下的南亚援助政策中,对南亚的援助更多地与政治挂钩,有时甚至将援助作为手段对南亚邻国恩威并施,加强对南亚邻国的控制,以此显示其南亚主导地位。其中,最突出的事件是2015年印度对尼泊尔实施的经济封锁。莫迪认为,印度近邻的事态发展始终与印度自身的政治安全利益密切相关。2015年,莫迪政府因对尼泊尔制宪会议通过的宪法深感不满,支持尼泊尔南部的马德西人示威游行,并对尼泊尔进行长达135天的经济封锁和物资禁运。印度的经济封锁引发了尼泊尔的人道主义危机,这与2014年莫迪在尼泊尔议会发表承诺援助尼泊尔进行建设基础设施的HIT演讲形成明显反差。

此外,2018年2月马尔代夫发生动乱,国内局势一度陷入紧急状态,印度主流媒体则公开讨论是否要像1988年那样出兵干涉以让马尔代夫回到民主轨道。虽然印度最后并未出兵马尔代夫,但莫迪政府的干预意图可见一斑。随后,印度大幅削减了对马尔代夫的无限制食品出口额,以此向马尔代夫亚明当局施压。从上述这些事件中可以看出,莫迪政府的南亚援助政策在实施中有时完全不顾其之前的援助承诺,以减少援助的方式向南亚邻国施压,加强对邻国的掌控,使得印度南亚援助的政治色彩愈发浓厚。

印度国内对自身援助政策的变化也有不同声音,印度对外事务的议会常设委员会发表的报告就指出:“对我们邻近邻国如马尔代夫、不丹、斯里兰卡、阿富汗和孟加拉国的援助和贷款已经大量减少。对这些国家的援助规模反映了印度与其外交接触的程度。虽然我们不能通过完全满足他们的经济和基础设施建设的要求来维持与其的战略关系,但至少我们不要因为我们恃强凌弱的行为而使他们疏远。”2018年4月马尔代夫就表示要退回印度援助的“北极星”先进轻型直升机,同年6月5日马尔代夫政府要求印度收回援助给马尔代夫的第二架直升机。

总之,较之“古杰拉尔主义”下的南亚援助政策,“莫迪主义”下的印度南亚援助政策更注重“软”援助与“硬”援助的结合,同时将援助与政治挂钩,突出大国心态,多了几分地区霸权主义色彩。

3.印度南亚援助政策的实践——南亚对外援助新模型

印度的南亚援助至今已有六十多年的历史,但在较长一段时间里由于印度自身经济困难,印度对南亚的援助有限。学者古佩特􀅰巴蒂亚认为,“援助将安抚印度的邻居并改变他们对我们的看法,传达一个信息,我们是来帮助和保护他们的。”正因如此,随着印度经济实力的增长和国际政治诉求的转变,印度开始将南亚援助规模扩大化、援助机制专业化,并逐渐形成以“三圈层式”的双边援助为中心、以南亚区域多边援助为支点的印度南亚援助新模型。值得注意的是,由于印巴关系紧张,印度并未将邻国巴基斯坦纳入其南亚援助政策考量中。尽管如此,印度还是向巴基斯坦提供了一些临时援助。例如,2005年地震后,印度向巴基斯坦提供了2500万美元的现金援助,以及1500万美元的物资援助,印巴还协商在克什米尔地区开放五个边界点以便将救援物资运送到克什米尔地区。2010年巴基斯坦发生洪灾,印度也向巴基斯坦通过世界粮食计划署和联合国提供了2500万美元的救灾物资。此后,巴基斯坦也接受了部分印度援助计划,但只同意接受通过多边国际组织渠道分发的援助物资。

(一)以“三圈层式”的双边援助为中心
印度的南亚援助主要以双边援助为主,其中不丹和尼泊尔是印度的“传统中心受援国”。近些年,阿富汗成为印度一个重要的新增受援国。从2002年起,印度向阿富汗援助项目提供了7.5亿美元,2016~2017年度印度向阿富汗援助520亿卢比,阿富汗已超过尼泊尔成为印度对外援助第二大国预计未来几年内阿富汗将超过不丹成为印度对外援助最多的国家。此外,印度还向斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国等“外围受援国”提供对外援助,对这些国家的援助相较于对“传统中心受援国”以及“新增受援国”的援助则规模较小。因此,印度南亚的双边援助形成了“传统中心受援国”、“外围受援国”和“新增受援国”的“三圈层式”的援助模型。

1.南亚“传统中心受援国
”不丹和尼泊尔是印度南亚的“传统中心受援国”。十几年以来,不丹和尼泊尔都是印度对外援助的重点国家印度对其援助主要集中在基础设施、能源、教育以及卫生方面。

不丹是印度对外援助最多的国家,从2000年到2017年共获得印度3158.706亿卢比的援助。在过去15年中,印度对不丹的援助占印度总援助的30%,其中2015年至2016年对不丹的对外援助持续增长,达到9.85亿美元(616亿卢比)。印度大力援助不丹基于一定的地缘政治动机。喜马拉雅内陆国家不丹与中国和印度接壤,印度担心若不丹成为中国的势力范围将恶化印度北部边境状况,因此保持着与不丹的“特殊关系”。早在1949年印度就与不丹签订了«永久和平与友好条约»,条约规定不丹同意让印度“指导”其外交政策,不丹实际上已经成为印度的保护国并作为中国与印度的“缓冲地带”。20世纪50年代,印度对不丹的军事、经济发展援助大幅增加,不丹约有60%的财政预算都是由印度提供的。

除了地缘政治因素之外,印度对不丹的基础设施进行援助还基于一定的经济利益动机。从20世纪60年代开始,印度对不丹水力发电领域进行巨额投资,现已帮助不丹建成三个规模化的水电站。印度在2016年至2017年期间向不丹提供的大部分援助中约有78%用于建设水电项目。在不丹开发大型水电项目符合印度的经济利益,通过援建发电站可从不丹向印度输送电力资源,满足印度发展的能源需求。随着全球对能源资源的需求不断上升和竞争日益激烈,印度也正在其邻国开展许多类似项目,以确保可靠和廉价的能源供应来源。2007年印不双方签署了新的友好条约。2014年莫迪上台后,将不丹作为第一个访问国,访不期间为印度政府援助修建的不丹最高法院大楼揭幕,并承诺将提供450亿卢比用以支持不丹的第11个五年计划。

与不丹类似,尼泊尔与印度沿恒河平原有500多公里的共同边境线,是印度北部的战略屏障,被印度视为战略缓冲带。正因如此,印度努力保持着与尼泊尔的“特殊关系”,加大对尼泊尔的援助,其对尼泊尔的援助可追溯至1952年的«科伦坡计划»。从援助领域来看,印度对尼泊尔的援助主要集中在基础设施领域,帮助尼泊尔修建了加德满都特里布文机场、柯西水坝、悉达多高速公路等。在人力资源开发领域,印度每年向尼泊尔学生提供约3000个奖学金名额。据统计,尼泊尔从2000年到2017年共接受印度283.647亿卢比的援助,排在阿富汗之后,是印度对外援助规模第三的国家。基于印度对中国在其邻国日益增加的存在的担忧,印度近年来增加了对尼泊尔的援助。过去两年中,在印度倡议的“重建活动”发展援助国家中,尼泊尔位居榜首,第二是阿富汗,第三是斯里兰卡。2017~2018年度,印度向尼泊尔提供的援助金额为25.317亿卢比,阿富汗为22.121亿卢比,对尼泊尔的援助额超过了阿富汗。据报道,2018~2019财年印度对尼泊尔的援助预算比上年增加了73%,援助额增加至65亿卢比。


2.南亚“外围受援国”
基于较强的地缘政治动机,印度对不丹和尼泊尔这两个“传统中心受援国”保持着一贯的援助力度。除此之外,印度还对斯里兰卡、孟加拉国、马尔代夫这三个国家进行相应的援助。随着“一带一路”倡议在南亚地区的开展,印度对南亚邻国的援助力度和领域出现了一些变化。斯里兰卡持续近三十年的内战吸引了大量外国援助印度正是外援国中对斯里兰卡发展影响比较大的国家。根据2015年斯里兰卡外交部发布的工作报告显示,自2008年以来,新兴援助国印度已向斯里兰卡提供了超过11亿美元的援助。尽管两国间的发展伙伴关系长达数十年,但印度此前对斯里兰卡的援助较少,每年只有13亿卢比(约2600万美元)的小额援助以及10亿美元的用于进口印度产品和修建南部铁路的信贷额度直到近几年来印度对斯里兰卡的援助才开始呈指数级增长。如图1所示,斯里兰卡排在尼泊尔之后,成为印度对外援助规模第四的国家。目前印度在南亚国家的援助与投资额中,约有一半集中在斯里兰卡。援助额的激增既是印度巩固其在南亚地区大国地位愿望的反应,也是印度对中国在斯里兰卡实施“一带一路”互联互通倡议的回应。

孟加拉国和印度存在边界争端,但两国在2015年签署了«陆地边界协议»,消除了两国关系中的主要干扰因素。2011年,印度向孟加拉国提供了10亿美元的首批信贷额度,主要用于铁路和公共交通领域的基础设施建设项目,这可作为对孟加拉国在与印度合作应对恐怖主义和叛乱活动的回报。2015年6月,印度总理莫迪对孟加拉国进行国事访问期间,承诺向孟加拉国提供20亿美元的信贷额度,并承诺投资50亿美元。印度除了对孟加拉国进行经济援助外,还向其提供军事援助。2017年4月孟加拉国总理谢赫哈西娜(Sheikh Hasina)访印期间,两国签署两项国防协议,协议规定印度向孟加拉国军队提供专家培训、技术和后勤支持,并提供5亿美元贷款购买国防设备,这是印度首次将与国防相关的信贷额度扩大到邻国。

援助外交一直是印度在马尔代夫保持影响力的外交战略的重要组成部分。多年来印度向马尔代夫提供经济和技术援助,援助领域涵盖卫生、教育、人力资源开发、基础设施建设等,其中最具象征性意义的援助项目包括英迪拉甘地纪念医院和工程技术学院。英迪拉甘地纪念医院是1986年印度前总理拉吉夫甘地访问马累时承诺援建的,并于1995年4月建成,援助费用约为42.5亿卢比。工程技术学院的前身是1996年由印度政府专项援助项目成立的马尔代夫技术教育学院。此外,印度还对马尔代夫进行相关灾后援助。2004年马尔代夫发生海啸,印度是第一个向马尔代夫提供救援的国家,此次援助额达36.39亿卢比。2007年马尔代夫发生海啸后,印度政府再次提供了10亿卢比的现金援助。尽管从2009年到2015年马尔代夫仅获得印度2%的发展援助,但马尔代夫的援助份额却比之前增加了近7倍,有学者认为这可被视作印度回应中国对马尔代夫日益浓厚兴趣的表现。特别是在中马自贸协定达成后,印度更是加大对马尔代夫的援助力度,2017年印度向马尔代夫提供了24.5亿卢比的无偿援助,这是过去两年印度向马尔代夫提供无偿援助额的两倍。印度更多地将援助作为外交政策工具对马施压,印度曾因投资争端削减了对马尔代夫的援助。2018年2月马尔代夫政局进入紧急状态,马尔代夫大使艾哈迈德穆罕默德表示印度正在缩减其对马援助额以对马施压。

3.南亚“新增受援国
”2001年阿富汗塔利班被推翻后,为避免阿富汗成为极端恐怖主义的庇护天堂、维护印度国家安全以及为印度经济发展创造一个良好的周边环境并彰显其大国身份,印度开始以援助为手段,积极介入阿富汗事务,增强其在阿富汗的影响力,力图帮助阿富汗实现经济发展和社会稳定。有印度学者指出,“对印度而言,阿富汗不是一个选项而是一种选择,不仅在于对中国的顾虑,也在于来自巴基斯坦的威胁,这些使阿富汗成为印度的外交政策优先,如何使阿富汗政治稳定,社会经济充满活力,是新德里优先考虑的问题。”

因此,自2001年12月波恩国际会议以来,印度已向阿富汗提供了30亿美元的援助,成为阿富汗第五大捐助国(前四位分别是美国、日本、英国和德国),其援助重点主要集中于基础设施建设领域,涉及交通、电力、教育、医疗等多方面。从目前已实施的援助项目来看,可将印度援阿项目分为四类,即人道主义援助、能力建设、小型发展项目以及基础设施(见表2)。根据2001年以来印度对阿富汗的援助领域和援助额度的变化,可以将印度援阿政策分为以下两个阶段:

第一阶段是从2001年阿富汗塔利班倒台后到2014年北约作战部队大批撤出阿富汗。2001年之前印度主要支持反塔利班的阿富汗北部联盟主要向其提供有限的安全及人道主义援助。随着2001年阿富汗塔利班政权被推翻以及印度自身实力的不断增强,印度开始增加对阿援助金额,援助领域也不断扩大。印度从2002年到2011年共向阿富汗捐赠了7.59亿美元的援助资金。2011年10月4日,印阿双方正式签署了«战略伙伴关系协定»(ASP),表明印度长达10年之久的只提供援助的政策已经成功地通过这种制度化的过程得到巩固。此后一直到2014年期间,印度向阿富汗提供的援助额迅速增长(如图3所示)。印度援阿的领域也相应地扩展到各方面,其援助领域涵盖了食品、医疗、教育、基础设施及相关培训等(见图4)。  

第二阶段是2014年北约作战部队撤出阿富汗之后。从图3可以看出,自2014年之后印度援阿资金开始有所减少。据报道,2016年印度共向阿富汗提供22.1亿卢比发展援助,相比2015年的88亿卢比下降66亿卢比,而2014年援助金额为72.3亿卢比。造成这种变化的原因可能有以下三点:第一,印度政府在阿富汗的发展援助项目已经完成或接近完成,因此需要的援助较少,如约96.9亿卢比的阿富汗议会大厦建设和萨尔玛大坝电力项目已分别于2015年12月和2016年6月落成。第二,印度2014年进行全国大选,负责制定和实施发展合作政策的印度官僚机构人员不足,尽管莫迪总理在与时任阿富汗总统的卡尔扎伊会晤时重申了印度继续支持阿富汗发展的承诺,但印度加强和履行其对阿承诺的能力受到印度国内因素影响,几乎所有的基础设施项目都因后勤方面的挑战和印度财政部的支持不足而被推迟。第三,莫迪政府明确提出了“共同繁荣的总体目标”,莫迪的发展合作理念使得当前印度政府更注重合作共赢,而不是平淡无奇的财政拨款,因此印度政府开始削减单纯的财政拨款援助。

总的来说,目前阿富汗已经成为印度发展援助的重要受援国,如果按照目前趋势继续下去,阿富汗将很快超过不丹,成为印度发展援助的最大受援国。

(二)以南亚区域多边援助为支点
印度的南亚对外援助主要是以双边援助为主,但印度仍注重以印度主导的南亚多边合作机制为支点来提供对外援助,以提升印度的国际影响力。目前,在南亚地区印度参与援助的比较重要的多边机制是“科伦坡计划”以及南亚区域合作联盟(SAARC,以下简称南盟)。作为科伦坡计划的创始成员国之一,印度自1950年以来一直根据科伦坡计划的技术合作项目(TCS)向科伦坡计划国家提供技术合作援助并分享经济技术发展经验。通过这项计划,印度向科伦坡计划的亚洲成员国提供了全面综合的培训,以提高成员国的行政和技术能力。自2010年4月以来,印度将科伦坡计划中的项目委托外交部下设的发展伙伴关系行政司(DPA)管理。根据这一计划,印度每年提供500个奖学金名额,以便更好地在印度主要的培训中心进行培训。


印度在南盟框架内通过南盟下设的机构参与相关援助。其中,南盟下设的南盟发展基金(SDF)是印度目前在南亚多边层面上参与援助的主要机制。南盟发展基金是2010年成立的地区性基金组作为南盟项目的综合金融机构,该基金组织旨在促进南盟地区人民福利,加速该地区经济增长与社会进步。目前,该基金组织已开通并实施资助了能源、电力、交通、远程通信、环境、旅游等基础设施领域的项目。在该组织成立之初,印度提供了其分摊的3847万美元的捐款,之后提供了1亿美元的自愿捐款用于发展基金的社会项目。印度已明确表示,由其自愿捐款资助的项目将在其他南盟国家而非印度实施。此前,印度承诺承担南盟框架下的南亚大学项目的全部支出。印度政府在2009年就已批准向南亚大学提供2.399亿美元的捐款,这大约是该大学在2014年之前全部建成的总成本的79%。除此之外,印度还积极在南盟文化中心的框架下组织建立了南盟纺织和手工艺博物馆和培训中心,旨在通过这种多边层面上的文化软援助方式来影响和改变周边南亚国家。

综合来看,印度将南亚援助的多边机制视作其南亚援助的支点,利用自己参与倡导的南亚多边机构来节约援助管理和协调成本,提高援助有效性,并且更注重软援助在多边援助中的作用,通过提升自身的文化影响力,来更好地确保自己在南亚的地位。

(三)印度南亚援助政策效果分析与评价
如果以绝对规模来衡量,印度的援助似乎是微乎其微的,但将印度的援助放在与南亚邻国的社会、经济和政治合作框架下以及印度自身国家战略目标的实现中,这些援助却是有效的。

第一,从南亚受援国的角度出发,印度对外援助重点区域在南亚,自2000年以来,印度80%以上的援助额都流向南亚国家,仅不丹就获得了近一半的援助。①印度主要援助南亚国家的基建项目,以加强双边贸易的扩大和政府关系的沟通,这对改善南亚国家基础设施落后现状、实现区域互联互通是十分有利的。若是出现自然灾害等危机,印度也向南亚国家提供人道主义援助,帮助其渡过难关。除这种经济上的援助外,印度还增加了军事援助,如向阿富汗提供重型武器装备以帮助增强阿富汗政府稳定政局的力量,但这对阿富汗政治和解进程能否产生影响有待进一步观察。

第二,从印度南亚援助政策对国家战略目标实现的角度出发,创造有利于印度经济全面包容性增长的外部环境是印度战略目标之一。印度利用援助手段,使南亚区域国家认识到,援助项目合作的达成是可以实现双赢的。如印度援建不丹水力发电项目,解决了印度的电力进口问题,同时不丹也获得相应的经济回报。与之相反的是,尼泊尔拥有巨大的水力资源,但由于尼泊尔不愿就水力援建项目与印度达成合作,目前尼泊尔仍是电力净进口国。更重要的动机在于,印度对地区主导权这一战略目标的追求。根据这一战略诉求,印度灵活调整南亚援助政策,对“南亚传统中心受援国”不丹和尼泊尔以及新增受援国阿富汗以直接外交控制方式实施对外援助,通过援助促进区域安全稳定与合作发展,而印度则在其中扮演南亚地区主导者的角色。而且,随着中国与孟加拉国、斯里兰卡和巴基斯坦合作的深入,印度南亚援助又多了一层地缘战略目标,即避免使这些国家(巴基斯坦除外)一步步进入中国战略和经济轨道。

第三,从印度南亚援助与对外干预关系的角度出发,“古杰拉尔主义”和“莫迪主义”下的南亚援助政策都涉及印度对南亚国家的干预问题。对一国的干预有立威和施恩两种方式。立威短期成本小,见效快,而施恩则相反,但施恩对另一国家的政策影响则远大于立威。近年来,印度更多地以施恩而非立威这样胁迫的方式来对南亚国家政策进行影响干预,以争取南亚国家在某一事件上的支持。印度一直保持着对不丹的援助。尽管不丹国内主张与中国建立更紧密关系、加强合作的声音越来越大,但印度依然以援助作为影响不丹的对外政策手段,维系与不丹的关系。例如在2017年中印洞朗事件中,不丹明显偏向印度。

综上所述,印度在南亚援助新模型下的援助效果对受援国的社会发展和稳定有积极影响,在一定意义上也实现了印度经济发展和地缘政治战略目标,并且相较于之前胁迫性的立威方式,对外援助的施恩方式易于被南亚受援国所接受,更易于印度实现宏大的战略目标。

4印度南亚援助政策对“一带一路”的影响及其未来走向 
南亚地区一直是印度外交政策的优先方向,是其争取成为“有声有色大国”的重要支撑,也是莫迪南亚政策的逻辑起点。莫迪意识到如果没有一个稳定和有利的邻国环境,印度国内的发展议程和促进经济快速增长的目标就无法实现。他经常强调,印度不可能孤立地发展,只有通过相互合作和共同繁荣,该地区才会有很多收获。因而,“邻国优先”成为莫迪上台以来印度南亚政策的显著特征。莫迪2015年进行的37次访问中有24次访问的是亚洲周边国家,这一特征由此可窥之一二。苏米特甘谷利表示,自贾瓦哈拉尔􀅰尼赫鲁时代以来,印度没有哪个总理像他(莫迪)这样四处奔走。可以说莫迪的南亚政策乃至整个外交政策相较于之前更具积极性和开创性。

正如前文所说,“莫迪主义”下的南亚援助政策更突出大国心态,具有几分地区霸权主义色彩,但从莫迪执政以来的南亚援助政策实施情况来看,莫迪的南亚援助政策是值得肯定的。如果以绝对数字来衡量,印度的南亚援助数额仍较少,但在印度与南亚邻国的广泛社会、经济和政治合作框架内,这一援助是有效的。随着印度发展援助项目的不断提出与实施,给南亚受援邻国带来了长期的社会和经济利益。例如,印度通过发展援助项目在帮助不丹实现经济现代化上取得了很大的成功。从不丹第一个五年计划实施以来,印度就积极进行资金援助。在不丹的第11个五年计划(2013~2018年)实施期间,印度已为不丹实施发展项目提供了4500亿卢比的援助。在印度援助下实施的五年计划让不丹经济得到发展,不丹贫困人口减少至2%成为南亚地区贫困率最低的国家之一,远远低于该地区19%的贫困率尽管印度向其周边南亚邻国提供了大量援助,但相关援助项目很少能在规定期限内完成,尤其是在基础设施项目方面,印度的交付能力还有待改进。然而自莫迪执政以来,在南亚援助中贯彻了“莫迪主义”以“愿景为导向,通过落实来实现”的理念。因此,印度拖延多年的援助工程已及时完工,新的援助项目也迅速落实启动,如阿富汗的萨尔玛水坝及议会大厦、孟加拉国的佩特拉普综合检查站、尼泊尔的特拉乌马中心以及斯里兰卡的杜里亚帕体育场等均已建成并投入使用。

在中国通过“一带一路”互联互通项目与南亚国家达成战略合作的大背景下,“莫迪主义”下的南亚援助政策也可作为印度应对“一带一路”的战略工具,是印度兼具现实主义与实用主义的战略考量。

一方面,随着中国与印度南亚邻国的合作日益加强,从与马尔代夫签署中马自由贸易协定到获得斯里兰卡具有战略意义的汉班托特港99年使用权,再到与尼泊尔政府扩大边境贸易并签订了历史性的港口协议,这一系列动作引发了印度的不安情绪。印度认为中国—南亚互联互通项目的开展威胁到了印度的地区主导权,认为这是中国以一种“不利于印度利益的方式推进其战略抱负”的手段,会使印度作为区域主导国面临着管理南亚小国的挑战。因此,莫迪出于现实主义的战略考量,对南亚的援助更多地与政治挂钩,即对所谓“亲华”的南亚邻国实行“大棒”政策。2017年印度对边境拉克奥尔(Raxaul)地区边境口岸进行封锁、物资禁运,主要原因在于被印度认为“亲华”的中左翼联盟在尼泊尔大选获胜以及奥利总理造访中尼边境吉隆口岸,印方借此事对尼泊尔进行施压。对“亲印”的南亚邻国实行胡萝卜政策。2018年11月17日,马尔代夫新任总统易卜拉欣穆罕默德萨利赫强调马尔代夫将重回“印度优先”的外交政策,甚至表示要退出与中国的自由贸易协定,停止中国在马尔代夫的基建项目。随后莫迪表示,印度将向马尔代夫提供14亿美元的财政援助,这是印度迄今为止向这个印度洋岛国提供的最大一笔援助。

另一方面,印度对南亚的援助以现实主义的战略考量为主,但也有出于经济实用主义的考虑。通过援助,印度可以更好地保持其在南亚区域经济体量大国的身份,对冲中国在南亚的“一带一路”建设。最为典型的就是印度对阿富汗的援助。由于阿富汗地缘位置特殊,所有印度与中亚—里海地区间的能源和陆空运输线路都需经过阿富汗,并且“中巴经济走廊”和“一带一路”互联互通项目正在南亚积极建设,印度通过增加对阿富汗的基础设施援助,支持阿富汗重建,致力于推进中南亚电力大通道输变电项目工程、印度—阿富汗“空中走廊”计划、以伊朗恰巴哈尔港为门户打造印度—伊朗—阿富汗运输大通道建设等项目的开展。总之,对印度而言,经济发展稳定且友好的阿富汗有利于印度南亚基础设施联通项目的开展,有利于推动印度经济增长。在印度拒绝参加“一带一路”的情况下,这是对“一带一路”南亚基建项目实施的对冲,颇有“另起炉灶”之势。

相较之前的南亚援助政策,“莫迪主义”下的南亚援助政策对“一带一路”的影响可从以下两方面理解。其一,从印度南亚援助政策本身所被赋予的意义来看,2014年莫迪执政以来推行“印度第一邻国优先”的“莫迪主义”,增加与南亚邻国的战略接触。因此,南亚援助政策作为南亚政策的组成部分被赋予了重要意义,即将援助作为一种威逼利诱的手段,在继续向阿富汗、马尔代夫、尼泊尔等国提供大量援助的同时,将援助与政治挂钩,更加注意对这些国家的掌控,进而排斥其他域外势力在南亚的存在。中国与南亚国家在“一带一路”和经济走廊框架下的基建和港口合作,自然被视为一种域外势力的威胁。因此,印度会以援助为利诱与威胁的工具阻止南亚国家参与“一带一路”项目。例如,马尔代夫新任总统萨利赫在获得印度14亿美元的援助承诺后,批评前政府所推动的“一带一路”建设项目造成国家债台高筑,甚至扬言要中止“一带一路”在马尔代夫的项目。除此之外,部分南亚国家可能会将印度的援助作为与中国在“一带一路”项目谈判上的筹码。然而也要看到,印度以援助作为威胁手段,反倒增强了部分南亚国家积极参与“一带一路”的决心。例如,虽然2015年印度实施对尼泊尔长达5个月的贸易封锁和物资禁运,但2018年中尼最终敲定港口协议以及过境运输协议细节。

其二,从印度对“一带一路”的立场来看,其对“一带一路”立场的变化必然会引起印度南亚政策的调整,同时也会相应地调整针对具体南亚国家的援助政策。如在“谨慎观望”阶段,印度更多地从地缘政治的角度去看待“一带一路”给中国在南亚乃至印度洋的潜在影响力上升的前景,充满深重的危机感,对参与“一带一路”的南亚邻国实施暗中拉拢和牵制战略。如这一时期印度对斯里兰卡的援助开始增加,同时对斯里兰卡与中国港口建设项目进行强硬干涉,致使中资科伦坡港口建设被搁置。在“竞争、反对与对冲”阶段,印度对斯里兰卡的援助更是呈指数级的增长。2016年斯里兰卡重新修订中国投资的科伦坡港口城项目建设协议一事,将之前承诺给予中方的二十公顷土地永久使用权撤回。目前虽尚难确定第三阶段印度对斯里兰卡的援助政策是否会有变化,不过前两个阶段援助额的激增是印度对中国在斯里兰卡实施“一带一路”基建项目的应对之策。将这种立场变化所带来的援助政策的调整给印度的南亚受援国带来经济与政治压力,使南亚受援国不得不“反悔”,撤销某些原定的“一带一路”项目合同,这必然导致中国投资者合法权益受到侵害,不利于日后“一带一路”项目的开展。

2019年印度大选已经落下帷幕,莫迪继续执政,莫迪1.0时代的印度南亚外交政策会在莫迪2.0时代得到进一步加强,相信未来印度的外交政策仍将是继续巩固大国关系,把外交重点放在印度周边,其南亚政策将会继续保持乃至强化印度在南亚地区主导地位的政策的延续性,而未来其南亚援助政策可能将会有两个变化。

第一,南亚援助额将会持续增加。实际上,印度的南亚援助额,除去对阿富汗和不丹的援助额,印度对南亚其他国家的援助额是微不足道的。从相关数据来看,印度对南亚的额外援助有相当大的增长空间。基于一定的战略利益和安全需求,印度对阿富汗和不丹的援助额可能将会稳步上升,而对其他南亚国家的援助额可能也将出现小幅上涨。预期这一变化的主要原因是印度对中国在南亚地区实施“一带一路”互联互通项目的担忧。莫迪执政以来的财政预算分配数据可体现印度的这一担忧。印度预算援助从2013~2014年度的621.7亿卢比增加到2014~2015年度的833.6亿卢比,增幅超过20%,其中约752.5亿卢比(约85%)分配给了邻国阿富汗、尼泊尔、缅甸、孟加拉国、斯里兰卡和马尔代夫。印度想“打经济牌”,借助援助这一外交工具,加深南亚邻国对印度的经济依赖,以限制和削弱中国在南亚地区的影响力,同时有利于印度的经济贸易发展需求。据此可以判断,面对中国在南亚推进“一带一路”,莫迪2.0时代的印度南亚援助政策仍将增加对南亚国家的援助额。

第二,南亚援助将更有针对性。不论是“古杰拉尔主义”下的南亚援助政策还是“莫迪主义”下的南亚援助政策,印度南亚援助政策都是以需求为导向确定其援助的优先部门,在提供援助的过程中针对不同南亚受援国制定了一套专门的一揽子援助计划,而并未采取“一刀切”的做法。例如在阿富汗,印度的发展援助项目旨在通过建设阿富汗政府及其机构的民主能力,来稳定这个战争频发并且面临极端主义组织安全威胁的国家。这与印度在不丹、孟加拉国和尼泊尔等国的援助项目截然不同。在不丹、孟加拉国和尼泊尔,大部分援助集中在发展贸易和交通运输等基础设施领域。这是印度南亚援助的特色。2018年年初,尼泊尔左翼政党“以压倒性优势胜出”,马尔代夫宣布进入“紧急状态”并有消息称中国将“在马尔代夫建立联合海洋观测站”,斯里兰卡“亲华”前总统党派在地方选举中获胜,这一系列事件必然会引起印度对这三个南亚邻国的重点关注。正如«印度教徒报»评论的那样,“如果外界认为印度没有积极确保该地区处于和平状态并按照其世界观发挥作用,那么任何对领导地位的要求都不过是踩水而已。”因此,印度未来的南亚援助政策可能将会针对上述三个国家进行相应调整,可以预测印度将根据上述三个国家的相关行动在施恩和立威中相应地调整援助领域和援助力度,使援助政策更具针对性以使其不至于脱离印度的可控范围,更好地服务于印度自身利益。

总之,面对南亚的新形势,印度政府的南亚政策理念核心是保持其在南亚次大陆地区的独大地位,而作为贯彻这一核心理念工具的南亚援助政策也必然会做出相应的调整。中国的南亚互联互通项目的逐步开展必然会与印度的政策调整相碰撞,如何创造有利于自身发展的南亚政治经济环境是中国需要思考的问题。(注释略;编辑:吴兆礼)


【编辑】徐英婕
【审阅】戴永红









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